L’exhumation est régie par l’article R. 2213-40 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) qui dispose : "Toute demande d'exhumation est faite par le plus proche parent de la personne défunte. Celui-ci justifie de son état civil, de son domicile et de la qualité en vertu de laquelle il formule sa demande. L'autorisation d'exhumer un corps est délivrée par le maire de la commune où doit avoir lieu l'exhumation. L'exhumation est faite en présence d'un parent ou d'un mandataire de la famille. Si le parent ou le mandataire dûment avisé n'est pas présent à l'heure indiquée, l'opération n'a pas lieu, mais les vacations prévues par l’article L. 2213-14 sont versées comme si l'opération avait été exécutée." Le pouvoir ainsi conféré au maire entre dans la catégorie des pouvoirs de police.
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| Jean-Pierre Tricon, avocat au barreau de Marseille. |
Lorsqu’un maire ou l’administration de sa commune sont confrontés à une demande d’exhumation, ils devront franchir le cap des quatre étapes suivantes, afin de s’assurer contre les risques d’une exhumation irrégulière.
1ère étape : S’assurer que la demande émane bien du plus proche parent du défunt
La difficulté essentielle réside dans le fait que la loi, pas plus que le règlement, ne donne une définition de ce qu’est "la personne possédant la qualité de plus proche parent du défunt", qui ne peut être confondue avec celle ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, même si, dans la plupart des cas, il peut s’agir de la même personne.
Ainsi que nous l’avions mentionné dans notre ouvrage "Le Traité de Législation et Réglementation Funéraire" en page 213, la seule information susceptible de revêtir un caractère officiel est fournie par l’instruction générale relative à l’état civil du 29 mars 2002, qui indique : "À titre indicatif et sous réserve de l’appréciation de tribunaux, en cas de conflit, l’ordre suivant peut être retenu pour la détermination du plus proche parent : le conjoint non séparé (veuf, veuve), les enfants du défunt, les parents (père et mère), les frères et sœurs."
La jurisprudence administrative est relativement peu fournie en cette matière, mais dans son arrêt en date du 17 avril 1987, no 38492, le Conseil d’État, sans se référer à cet ordre, avait considéré que la responsabilité de la ville de Marseille était engagée en raison de la délivrance au frère du défunt d’une autorisation d’exhumer alors que les services municipaux connaissaient l’existence d’une veuve.
Pour sa part, la cour administrative d’appel de Nantes a condamné une commune en raison de l’absence de vérification de la qualité de plus proche parent du défunt (CAA Nantes, 30 sept. 1998, no 96NT01061), mais en ne retenant que l’exigence d’une faute simple.
Au point de vue pratique, après la vérification de la qualité de plus proche parent du demandeur, le maire ou ses services auront tout intérêt à lui demander, après avoir exigé la production du justificatif de son état civil (carte nationale d’identité ou passeport, voire permis de conduire), de son domicile (quittance EDF/GDF, facture de téléphonie fixe ou mobile, ou bien relevé de son imposition sur la taxe d’habitation, etc.), d’attester sur l’honneur qu’il n’existe aucun autre parent venant au même degré que lui, ou de produire tous documents certifiant que ceux-ci adhèrent à la démarche d’exhumation du corps du défunt.
2e étape : Prendre en considération l’existence connue d’un désaccord entre les membres de la famille du défunt
Si le maire a connaissance de l’existence d’un conflit au sein de la famille du défunt en ce qui concerne l’exhumation de son corps (souvent, ce désaccord est lié au choix du lieu de sa sépulture définitive), et qu’il lui est notifié par courrier ou un écrit spécifique, il a l’obligation de surseoir à statuer sur la demande et de renvoyer les opposants, soit à rechercher un accord amiable, soit de saisir le tribunal compétent.
En effet, dans un jugement en date du 17 juin 2010, le tribunal administratif d’Amiens a considéré qu’il n’appartenait qu’au juge judiciaire de trancher la question de savoir qui est, entre les parents et la fille de la défunte, le parent le plus proche, puisqu’il considère que ces personnes sont au même degré, au sens du Code civil.
Selon le Code de l’organisation judiciaire, art. R. 221-7 : "Le tribunal d’instance connaît des contestations sur les conditions des funérailles."
Cette compétence ne s’exerce qu’en cas d’urgence, dès lors que les membres de la famille s’affronteraient pour définir le mode des funérailles, soit l’inhumation, soit la crémation, soit le choix du lieu de la sépulture. Il peut être fait appel à la procédure de référé d’heure en heure.
Pour les litiges portant sur l’exhumation d’un corps ne relevant pas du contenu du terme "funérailles", et en l’absence d’urgence attachée à la réalisation d’une exhumation, c’est bien le tribunal de grande instance qui sera compétent.
Par contre, si le contentieux oppose le maire à un ou plusieurs membres d’une famille, c’est bien la juridiction administrative – soit le tribunal administratif territorialement compétent – qui sera saisie, ce qui justifie l’existence de décisions à cet égard de juridictions de l’ordre administratif (cour administrative d’appel de Nancy, 1re chambre, 4 octobre 2012, No 12NC00464, et TA Amiens, 17 juin 2010, précité).
3e étape : Délivrer l’autorisation d’exhumation
Si les conditions sont remplies, le maire délivrera l’autorisation d’exhumation. Pour ce faire, il devra successivement s’assurer que la personne décédée, dont l’exhumation du corps est sollicitée, n’était pas atteinte au moment de sa mort d’une infection transmissible, car, dans le cas contraire, l’exhumation ne pourra avoir lieu qu’à l’expiration du délai d’un an à compter de la date du décès, sauf si le corps avait fait l’objet d’un dépôt temporaire, art. R. 2213-41 du CGCT, qui dispose :
"L’exhumation du corps d’une personne atteinte, au moment du décès, de l’une des infections transmissibles dont la liste est fixée aux a et b de l’art. R. 2213-2-1, ne peut être autorisée qu’après l’expiration d’un délai d’un an à compter de la date du décès. Toutefois, les dispositions du précédent alinéa ne sont pas applicables en cas de dépôt temporaire dans un édifice cultuel, dans un dépositoire ou dans un caveau provisoire."
Ces autorisations délivrées par le maire obéissent-elles à un formalisme administratif particulier ?
En vertu de l’art. L. 2131-1 du CGCT, les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’État dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes.
La preuve de la réception des actes par le représentant de l’État dans le département ou son délégué dans l’arrondissement peut être apportée par tout moyen. L’accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet, mais n’est pas une condition du caractère exécutoire de ces actes.
L’art. L. 2131-2 du CGCT prescrit :
"Sont soumis aux dispositions de l’art. L. 2131-1 les actes suivants :
Alinéa 2° - Les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l’exercice de son pouvoir de police ;
Alinéa 3° - Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi."
Les autorisations consécutives au décès sont manifestement, pour celles relevant de l’exercice d’un pouvoir en matière de police des opérations funéraires, soumises à l’obligation de transmission au représentant de l’État : réponse ministérielle no 73785, JOAN, 7 mars 2006, p. 2501.
Dans la pratique, depuis l’intervention du décret no 2011-121 du 28 janvier 2011, cette mesure ne concerne que les opérations qui sont demeurées assujetties au régime juridique des autorisations préalables du maire, puisque plusieurs opérations ont été éligibles à un régime de déclaration écrite préalable, ne faisant pas l’objet de transmission en préfecture.
Mais, force est de constater que l’établissement de ces autorisations est quasiment concomitant avec leur remise aux opérateurs funéraires qui, dans la plupart des cas, agissent en qualité de mandataire des familles, comme cela est le cas principalement pour les autorisations de crémation. Par contre, pour les exhumations qui peuvent être différées, car ne présentant pas un caractère absolument impératif, l’obligation de transmission est beaucoup plus aisée.
Enfin, juridiquement, ces autorisations constituent des actes administratifs individuels, faisant grief, donc susceptibles d’être déférées au juge administratif.
4e étape : La mise en œuvre des opérations d’exhumation
On sait que la fourniture des personnels nécessaires aux exhumations constitue l’un des éléments du service extérieur des pompes funèbres (art. L. 2223-19 du CGCT) et qu’une telle opération ne peut être accomplie que par un opérateur funéraire habilité. Le maire devra donc s’assurer que l’entreprise, l’association, voire la régie municipale, sont bien détentrices de l’habilitation préfectorale.
Pour la réalisation pratique de l’exhumation, des mesures d’hygiène et de salubrité publique devront être satisfaites, ainsi que des règles appropriées au respect dû au mort.
En effet, selon l’art. R. 2213-42 du CGCT :
"Les personnes chargées de procéder aux exhumations revêtent un costume spécial qui est ensuite désinfecté ainsi que leurs chaussures. Elles sont tenues à un nettoyage antiseptique de la face et des mains. Le ministre chargé de la Santé fixe, après avis du Haut Conseil de la Santé Publique (HCSP), les conditions dans lesquelles les cercueils sont manipulés et extraits de la fosse.
Lorsque le cercueil est trouvé en bon état de conservation au moment de l’exhumation, il ne peut être ouvert que s’il s’est écoulé cinq ans depuis le décès. Lorsque le cercueil est trouvé détérioré, le corps est placé dans un autre cercueil ou dans une boîte à ossements." Enfin, l’exhumation est contrainte à un contrôle et une surveillance effectués par des agents de police compétents.
Il existe un dualisme dans la compétence des agents chargés de la surveillance des exhumations, consacré par la loi no 95-73 du 21 janvier 1995, dite loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité qui, dans son art. 25, prescrit :
"Les rémunérations ou redevances versées à raison d’interventions des personnels de la police nationale en vertu des dispositions législatives ou réglementaires sont rattachées au budget du ministère de l’Intérieur.
Les conditions de ce rattachement et les modalités de la répartition des crédits sont fixées conformément aux articles 5, 18 et 19 de l’ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances."
Cet article se rapporte uniquement aux agents de la police nationale, seuls compétents pour surveiller les opérations funéraires dans les communes où la police est étatisée, puisque c’est le chef de circonscription qui délègue sa compétence à tout fonctionnaire de police actif, quel que soit son grade. Par contre, dans les autres communes où la police n’est pas étatisée, le maire peut déléguer sa compétence non seulement au garde-champêtre, mais aussi à tout agent de police municipale.
Il sera précisé que si des communes ne sont pas dotées de tels agents, comme cela est le cas des petites communes – il en existe 20 000 en France dont la population est inférieure à 1 000 habitants –, il appartiendra au maire, ou à l’un de ses adjoints, de surveiller ces opérations d’exhumation.
Il sera relevé que ce dualisme manque de cohérence, puisque, lors d’opérations entraînant le changement de territoire, deux autorités de police peuvent assumer les fonctions de police funéraire, les agents de la police nationale, dans les communes où la police est étatisée, et ceux de la police municipale, voire les gardes champêtres, dans celles qui en sont dépourvues. En outre, les gendarmes n’ont jamais reçu compétence de l’État pour participer à ces missions.
La loi no 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire qui, à l’origine, s’inscrivait dans des objectifs de simplification du droit, n’a pas remis en cause cet ordonnancement des compétences, puisque, dans son art. 4, il est spécifié :
"L’art. L.2213-14 du CGCT est ainsi rédigé : Afin d’assurer l’exécution des mesures de police prescrites par les lois et règlements, les opérations de fermeture de cercueil lorsque le corps est transporté hors de la commune de décès ou de dépôt et dans tous les cas lorsqu’il y a crémation, ainsi que les opérations d’exhumation, de réinhumation et de translation des corps s’effectuent :
- dans les communes dotées d’un régime de police d’État, sous la responsabilité du chef de circonscription, en présence d’un fonctionnaire de police délégué par ses soins ;
- dans les autres communes, sous la responsabilité du maire, en présence du garde champêtre ou d’un agent de police municipale délégué par le maire.
Les fonctionnaires mentionnés aux alinéas précédents peuvent assister, en tant que de besoin, à toute autre opération consécutive au décès."
De surcroît, selon l’art. 5 de cette même loi, le nouveau dispositif a été complété :
"La première phrase du premier alinéa de l’art. L. 2213-15 du même Code est remplacée par trois phrases ainsi rédigées :
les opérations de surveillance mentionnées à l’art. L. 2213-14 donnent seules droit à des vacations dont le montant, fixé par le maire après avis du conseil municipal, est compris entre 20 € et 25 €. Ce montant peut être actualisé par arrêté du ministre chargé des Collectivités territoriales en fonction de l’indice du coût de la vie de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). Ces vacations sont versées à la recette municipale."
Autres dispositions de l’article L. 2213-15 du CGCT :
Alinéa 2 :
"Aucune vacation n’est exigible :
1° - Lors des opérations qui constituent des actes d’instruction criminelle ;
2° - Lors des opérations qui sont faites aux frais du ministère de la Défense pour le transport des corps de militaires et de marins décédés sous les drapeaux ;
3° - Dans les cas où un certificat attestant l’insuffisance des ressources a été délivré par la maire."
Les missions des agents chargés de la police des exhumations : art. R. 2213-46 du CGCT, issu du décret du 28 janvier 2011, qui prescrit :
"En cas d’exhumation d’un corps, les fonctionnaires désignés à l’art. L. 2213-14 assistent à l’opération, veillent à ce que tout s’accomplisse avec respect et décence et à ce que les mesures d’hygiène prévues à l’art. R. 2213-42 soient appliquées. Les exhumations sont toujours réalisées en dehors des heures d’ouverture du cimetière au public.
Lorsque le corps est destiné à être réinhumé dans le même cimetière, la réinhumation s’opère sans délai, sous la surveillance des fonctionnaires mentionnés au premier alinéa.
Lorsque le corps est destiné à être réinhumé dans un autre cimetière de la même commune ou dans une autre commune, la translation et la réinhumation s’opèrent sans délai, sous la surveillance des fonctionnaires compétents dans la commune concernée."
Les modalités de calcul des vacations de police dues en cas d’exhumations multiples :
Selon l’art. R. 2213-48 du CGCT :
"L’intervention des fonctionnaires donne lieu, pour chacune des opérations prévues ci-après, au versement des vacations déterminées par le présent article :
1o - Une vacation pour :
- la fermeture du cercueil et la pose de scellés, en cas de transport du corps hors de la commune de décès ou de dépôt ;
- la fermeture du cercueil et la pose de scellés, lorsqu’il doit être procédé à la crémation du corps ;
- l’exhumation suivie d’une réinhumation dans le même cimetière ou d’une translation et d’une réinhumation du corps dans un autre cimetière de la même commune ou dans une autre commune, ou d’une crémation.
2o - Une vacation pour le premier corps et une demi-vacation pour chacun des autres corps en cas d’exhumation de plusieurs corps d’une même sépulture, suivie d’une réinhumation dans le même cimetière, d’une translation et d’une réinhumation dans un autre cimetière de la même commune ou dans une autre commune ou d’une crémation, sachant que le montant minimum ne peut être inférieur à 20 € et pour son maximum à 25 €, le conseil municipal étant appelé à délibérer sur le montant applicable.
Telles sont donc les considérations qu’il m’est apparu de livrer lors de l’élaboration de ce guide dédié aux maires et aux agents des communes chargés de la gestion des dossiers des exhumations, tout en les assurant de notre disponibilité pour compléter utilement ces informations.
Jean-Pierre Tricon
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