La délivrance des concessions funéraires

Créée par le conseil municipal, la concession funéraire (élément facultatif du cimetière) est en général délivrée par le maire (par délégation du conseil municipal ; CGCT, art. L. 2122-22-8°). Elle prendra la forme d'une convention ou d'un arrêté (le plus souvent). C'est au maire, et à lui seul, que revient le choix de l'emplacement de la concession dans le cimetière (CE, 28 janvier 1925, Valès : Rec. CE p. 79).

Les différentes durées et formes

Les communes peuvent, sans toutefois être tenues d'instituer l'ensemble des catégories ci-après énumérées, accorder dans leurs cimetières : des concessions temporaires pour quinze ans au plus, des concessions trentenaires, des concessions cinquantenaires ou des concessions perpétuelles (CGCT, art. L. 2223-14). L'acte de concession détermine la (concession individuelle) ou les personnes (concession collective) qui y seront inhumées, l'inhumation d'une personne non mentionnée étant en théorie impossible sauf modification du contrat décidée d'un commun accord entre le maire et le ou les titulaires de la concession.

La concession de famille, quant à elle, a vocation à recevoir outre le corps du concessionnaire, ceux de son conjoint, de ses successeurs, de ses ascendants, de ses alliés et de ses enfants adoptifs, voire même ceux de personnes unies au concessionnaire par des liens particuliers d'affection (CE, sect., 11 octobre 1957, Cts Hérail : AJDA 1957, p. 429, concl. Kahn. - Rép. min. n° 21280 : JOAN Q 22 janvier 1990, p. 368).

Le tribunal administratif de Versailles a reconnu que le fondateur pouvait transformer une concession individuelle en concession familiale (TA Versailles 4 juillet 2008, n° 0603232 : AJDA  2009, p. 51, concl. Ph. Grimaud).

Le prix et son paiement

Les concessions sont accordées moyennant le versement d'un capital dont le montant est fixé par le conseil municipal (CGCT, art. L. 2223-15). Des tarifs différenciés pour chaque catégorie de concessions sont fixés par le conseil municipal de la commune. Ces tarifs peuvent, dans chaque classe, être progressifs, suivant l'étendue de la surface concédée, pour la partie de cette surface qui excède 2 mètres carrés (CGCT, art. R. 2223-11). Au sein des concessions perpétuelles peut être instituée (Circ. n° 74-434, 9 août 1974. - Rép. min. n° 5976 : JOAN Q 8 novembre 1993, p. 3944) une différenciation du tarif en fonction de l'emplacement du terrain dans le cimetière ou en raison des avantages procurés au concessionnaire (commodité d'accès, adossement à un mur...). Peuvent être également cédées des concessions aménagées. Le paiement du prix obéit à une procédure particulière (cette procédure est fixée par la circulaire n° 59-178 du 30 avril 1959). Malgré la lettre de l'alinéa premier de l'article L. 2223-15 - qui impose pour l'achat d'une concession le versement d'un capital - le Conseil d'État a reconnu la légalité de la "taxe de superposition" ou "taxe de seconde et ultérieures inhumations", qui en dépit de son nom n'est pas une taxe mais une modalité du paiement du prix de la concession (CE, Sect., 18 janvier 1929, Sieur Barbé : Rec. CE, p. 66. - V. également Rép. min. n° 24234, JOAN Q 22 mars 1999, p. 1754).

Par ailleurs, compte tenu de la nature particulière du contrat de concession conclu entre la commune et les concessionnaires, il n'appartient pas aux opérateurs funéraires de se substituer aux familles pour l'acquisition et le paiement d'une concession funéraire, la délivrance des titres de concession n'appartenant qu'aux communes (Rép. min. n° 27424 : JOAN Q 24 mai 1999 p. 3175). Alors qu'un tiers du prix des concessions funéraires revenait au Centre communal d'action sociale, cette quote-part est aujourd'hui facultative (Instr. n° 00-078-MO, 27 septembre 2000 relative à la répartition du produit des concessions de cimetières : BO Comptabilité publique. - V. D. Dutrieux, Ressources des CCAS : la "part des pauvres" supprimée par erreur : RTD sanit. soc. 2001, p. 557).

Le paiement du prix est sans conséquence sur la qualité de titulaire de la concession puisque seule compte en effet la désignation des parties dans l'acte. Le fait qu'une autre personne que le concessionnaire (TA Paris, 18 février 2004, n° 0008942/3, M. C. : Collectivités-Intercommunalité 2004, comm. 69, note D. Dutrieux) ou que l'un seulement des cotitulaires (CAA Marseille, 9 février 2004, n° 99MA00943) ait payé le prix de la concession est sans influence.

Concernant la possibilité de payer le prix en plusieurs échéances alors que le code (CGCT, art. L. 2223-15) évoque le paiement d'un capital, le ministre de l'Intérieur (Rép. min. à quest. écrite n° 59 : JOAN Q 13 janv. 2004, p. 339) a indiqué à un parlementaire que :

Par ailleurs, l'article L. 2223-15 du Code général des collectivités territoriales dispose que "les concessions sont accordées moyennant le versement d'un capital dont le montant est fixé par le conseil municipal". Au regard du droit funéraire il n'existe aucun motif permettant à une collectivité locale de refuser de délivrer une concession au motif que l'acquéreur demande un paiement échelonné. Toutefois, le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, et notamment son article 23, oblige la commune à inscrire à son budget l'intégralité du montant dû, et le maire, en qualité d'ordonnateur, à émettre l'ordre de recette correspondant constitué par un titre de perception. Le maire ne peut donc accepter le fractionnement de la créance de la collectivité. Il convient cependant de rappeler que l'article 11 du décret du 29 décembre 1962 précité précise quant à lui : "les comptables publics sont seuls chargés de la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui lui sont remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou autre titre". S'agissant du règlement effectif par le débiteur de la somme due à la commune, l'octroi de délais ou de facilités de paiement relève donc de la compétence des comptables qui les accordent sous leur responsabilité aux personnes en difficulté, en recherchant la meilleure adéquation entre le montant des sommes dues et les ressources dont les débiteurs disposent. Il appartient en effet à ces derniers d'examiner une demande éventuelle de délais si la situation pécuniaire du débiteur le justifie.

Les personnes ayant droit à concession

Il importe de ne pas confondre le droit à être inhumé dans un cimetière et le droit à y obtenir une concession (V sur ce point, D. Piveteau, concl. sur CE, sect., 5 décembre 1997, Cne Bachy c/ Saluden-Laniel, AJDA 1998, p. 258. - D. Dutrieux, La distinction entre droit à inhumation et droit à concession : Petites affiches 28 septembre 1998, p. 7). Le Code général des collectivités territoriales distingue, en effet, l'obligation pour la commune d'inhumer (l'inhumation visée par ce texte est une inhumation en terrain commun) certaines personnes (art. L. 2223-3) et la faculté pour la commune d'accorder des concessions dans son cimetière (art. L. 2223-13). Or, de nombreuses communes ont considéré qu'avaient seules la possibilité d'obtenir une concession funéraire dans le cimetière communal les personnes disposant du droit à y être inhumées.

Cependant, l'article du code relatif à la délivrance des concessions (art. L. 2223-13) n'indique pas quelles sont les personnes auxquelles est ouverte cette possibilité. De nombreuses communes d'ailleurs délivrent des concessions à des personnes ne bénéficiant d'aucun droit à inhumation (le juge refuse toutefois que les communes instituent un "droit d'entrée" en augmentant le prix de la concession pour les personnes non domiciliées sur leur territoire (CE, 10 décembre 1969, Cne Nerville-la-Forêt : Rec. CE, p. 564).

Le Conseil d'État distingue très nettement les deux droits et ne semble considérer comme seul motif valable dans tous les cas pour refuser l'octroi d'une concession que l'absence de place disponible dans le cimetière (CE, sect., 5 décembre 1997, Cne Bachy c/ Saluden-Laniel). De même, le juge refuse que la délivrance des concessions soit uniquement réservée aux habitants de la commune (TA Orléans, 31 mai 1988, Cortier). Outre la question de l'existence d'emplacements disponibles, on peut admettre que, dès lors que le postulant démontre un certain lien avec la commune dans le cimetière de laquelle il sollicite une concession, le maire est tenu de lui octroyer une parcelle (Rép. min. n° 38996 : JOAN Q 13 mars 2000, p. 1670). Le juge administratif condamne la commune à indemniser le préjudice moral et le préjudice matériel résultant d'un refus illégal d'une concession (CAA Marseille, 20 mai 1998, Cne Saint-Etienne du Grès, req. n° 96-MA00906).

Il importe de rappeler que le refus opposé par le maire de délivrer une concession dans le cimetière communal doit être motivé (Rép. min. n° 38996, préc. n° 168), et que ce refus et sa motivation pourront faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif, qui appréciera donc la validité des arguments justifiant le refus. La cour administrative d'appel de Douai est venue apporter une intéressante précision en rejetant un recours visant à annuler le refus opposé par une commune à une demande de délivrance d'une concession. Alors que le pétitionnaire jouissait de la qualité lui permettant d'obtenir une concession, cette dernière pouvait, selon le juge, lui être refusée puisqu'il possédait déjà quatre concessions dans le cimetière communal et que celles-ci étaient inoccupées. Dès lors, outre l'existence d'emplacements disponibles, il ne suffit pas d'avoir droit à inhumation dans un cimetière pour obtenir une concession, il importe qu'éventuellement le demandeur démontre également l'utilité de la sépulture sollicitée (CAA Douai, 14 février 2001, Robert Coudeville, req. n° 97DA02255).

Le juge administratif saisi d'un recours contre un refus d'attribuer une concession procède à une analyse minutieuse de l'effectivité de l'absence de place disponible dans le cimetière lorsque ce moyen est invoqué à l'appui du refus. Dès lors qu'existent encore des emplacements non attribués, le refus sera annulé (CAA Marseille, 6e ch., 15 novembre 2004, n° 03MA00490 : Collectivités-Intercommunalité 2005, comm. 28, note D. Dutrieux), le juge n'hésitant pas à adresser injonction à l'administration de délivrer une concession (TA Châlons-en-Champagne, 21 septembre 2004, n° 0102606 : Collectivités-Intercommunalité 2005, comm. 122, note D. Dutrieux).

La volonté du défunt est insuffisante pour autoriser l'inhumation, puisqu'il convient qu'existe également un droit à l'inhumation (Cass. 1re civ., 6 janvier 2004, pourvoi n° 01-14226 : RGCT juill.-août 2003, p. 753).

Le Gouvernement consacrait dans son ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires le droit pour l'urne contenant les cendres issues de la crémation d'être inhumée dans une concession funéraire. Il semblait possible d'acquérir une concession funéraire "traditionnelle" uniquement pour l'inhumation d'une ou plusieurs urnes, sans que des corps soient inhumés à leur côté. Cependant, le Gouvernement n'a pas profité de l'ordonnance pour déterminer qui peut acquérir une concession, le débat restant ouvert pour les communes où n'ont droit à concession que les personnes visées à l'article L. 2223-3 du Code général des collectivités territoriales. Or, une difficulté se présentera aux services municipaux lorsqu'une crémation aura été pratiquée dans le crématorium communal pour une personne n'ayant pas droit à l'inhumation dans le cimetière communal (en application de l'article L. 2223-3 précité) mais qui sollicitera une concession . Il est possible de considérer, au regard des modifications intervenues sur le projet de décret, que la réponse ne figurera pas dans le décret à venir. Aux communes, dans la délibération instituant les concessions et/ou dans le règlement du cimetière, de régler la question (étant précisé que, selon nous, il paraît difficile de fermer le cimetière communal à un usager du crématorium communal).

Un maire peut, dans un souci de bonne gestion du cimetière, légalement refuser à quatre membres d’une même famille l’octroi d’une concession funéraire aux dimensions manifestement excessives au regard de l’équipement public et des "besoins" des requérants (CE, 25 juin 2008, Consorts Schiocchet, req. n°  297914 ; D. Dutrieux, La bonne gestion du cimetière : JCP A 2008, 2192, p. 46 ; AJDA 2008, p. 2229, note I. Savarit-Bourgeois).

Damien Dutrieux