Le site cinéraire du cimetière : une proposition de règlement

Bien qu’il ne constitue pas une obligation, de nombreuses communes sont dotées d’un règlement de cimetière, qui comporte le plus souvent une partie plus spécifiquement consacrée au site cinéraire. Nous proposons donc un règlement commenté de site cinéraire compris dans un cimetière. Le parti pris retenu sera le suivant : proposition d’un texte, puis justification de son écriture. Bien entendu, ce n’est qu’une trame adaptable selon les caractéristiques intrinsèques de l’équipement envisagé et les circonstances locales.

Philippe Dupuis.

Proposition d’articles pour le règlement d’un site cinéraire

Le site cinéraire
L’art. 22 de la loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire a rendu obligatoire la création d’un site cinéraire pour toutes les communes de plus de 2 000 habitants, le premier jour de la cinquième année qui suit l’entrée en vigueur de la loi, c’est-à-dire au plus tard le premier janvier 2013. Ce site cinéraire étant désormais défini par l’art. L. 2223-2 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) : "Le terrain consacré à l’inhumation des morts est cinq fois plus étendu que l’espace nécessaire pour y déposer le nombre présumé des morts qui peuvent y être enterrés chaque année.
Le site cinéraire destiné à l’accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation comprend un espace aménagé pour leur dispersion et doté d’un équipement mentionnant l’identité des défunts, ainsi qu’un columbarium ou des espaces concédés pour l’inhumation des urnes."

Le site cinéraire devra donc nécessairement comporter :

Un espace de dispersion des cendres, dont il faut remarquer qu’il sera obligatoirement muni d’un équipement destiné à mentionner l’identité des défunts. Rien ne spécifie actuellement les éventuelles caractéristiques de ce dispositif.
Et soit un columbarium.
Soit des espaces concédés : caveau d’urnes, scellement d’urnes sur monument, inhumation en sépulture classique des urnes.

I - Dispersion dans un lieu spécialement affecté à cet effet

Remarques :
Ces dispositions sont importantes, il ne faut pas que l’espace de dispersion avec le temps soit encombré, et qu’ainsi son utilisation devienne malaisée tandis que son aspect laisserait à désirer. Ces articles nous semblent surtout avoir une portée pédagogique à l’égard des familles.
On remarquera enfin qu’il n’existe aucun encadrement de l’opération de dispersion en tant que telle. Il pourrait être judicieux d’encadrer alors cette opération en venant à préciser les conditions matérielles dans lesquelles cette opération s’effectuera.

II - L’inhumation de l’urne dans une sépulture spécifique

Proposition :
Définition
Les concessions d’urnes sont des caveaux, aux dimensions réduites (à préciser), réalisés par la commune et susceptibles d’être attribués aux usagers afin d’y inhumer une ou plusieurs urnes, pour une certaine durée, moyennant le versement d’un prix fixé par le conseil municipal. Les terrains sur lesquels figurent ces caveaux peuvent être concédés aux mêmes conditions que les concessions funéraires. À l’exception de l’impossibilité d’y déposer autre chose que des urnes contenant les cendres de défunts ayant fait l’objet d’une crémation, les concessions d’urnes se voient soumises aux mêmes dispositions que celles applicables aux concessions funéraires, sous réserve des dispositions qui suivent.

Autorisation de dépôt
Lorsqu’une concession a été attribuée et qu’une urne doit être inhumée, une demande préalable de dépôt doit être faite, au moins quarante-huit heures à l’avance, auprès des services du cimetière. En accord avec la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, un jour et une heure seront fixés pour l’opération d’inhumation. Cette inhumation donne lieu à la perception d’une taxe d’inhumation en application de la délibération du conseil municipal en fixant le montant.
Ces dispositions ne sont nullement applicables à l’inhumation d’une urne dans une concession funéraire traditionnelle destinée principalement à l’inhumation des corps.
Surveillance de l’opération
L’inhumation d’une urne, préalablement autorisée en application des articles précédents, devra être opérée sous le contrôle de la personne chargée par le maire de cette fonction. Il est notamment chargé du respect du présent règlement, et devra s’assurer que toute la dignité nécessaire à l’opération a été observée. La plaque refermant le caveau destiné à l’accueil des urnes sera scellée par l’opérateur choisi par la famille.

Renouvellement et reprise
Les concessions d’urnes sont renouvelables au tarif applicable le jour du renouvellement. Ce renouvellement, pour la même durée que l’occupation initialement concédée, doit s’opérer dans les deux années qui suivent l’arrivée à échéance de la concession. Ce renouvellement doit être demandé par le titulaire de la concession ou ses ayants droit.
À défaut de renouvellement dans le délai précisé à l’alinéa précédent, les services municipaux pourront exhumer la ou les urnes de la concession non renouvelée et procéderont à la dispersion des cendres contenues dans la ou les urnes dans le lieu spécialement affecté à cet effet (ou/et procéderont au dépôt de(s) l’urne(s) à l’ossuaire).
Aucune information préalable de la famille ne sera faite à cette occasion. La famille ne sera nullement convoquée pour l’opération de retrait.

Registre
Les services du cimetière tiennent un registre mentionnant les noms, prénoms, dates de naissance et de décès des personnes dont les urnes ont été inhumées dans une concession d’urnes.

Remarques :
A priori, les sépultures d’urnes devraient obéir peu ou prou aux mêmes règles que celles régissant les concessions funéraires "classiques" où d’ailleurs des urnes peuvent bien évidemment être inhumées également. Mis à part leur taille, rien ne justifie qu’elles dérogent aux concessions funéraires.

III - Dépôt de l’urne dans une case de columbarium

Remarques :
Nous appliquerons comme principe l’assimilation du régime juridique des concessions funéraires au columbarium. Nous justifierons cette position de par l’explication suivante : la loi du 19 décembre 2008 reformula l’art. L. 2223-2 du CGCT, qui dispose désormais que le site cinéraire devra comporter : "un columbarium ou des espaces concédés pour l’inhumation des urnes", tandis que le décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011 créa une nouvelle section consacrée au site cinéraire, et qui vient compléter la partie réglementaire du Code consacrée au cimetière.
Désormais, l’art. R. 2223-23-2 énonce que : "Lorsqu’ils sont concédés, les espaces pour le dépôt ou l’inhumation des urnes dans le site cinéraire sont soumis aux dispositions des articles R. 2223-11 à R. 2223-23." Il existe donc une contradiction apparente entre la partie législative qui n’appliquerait pas le régime de la concession funéraire aux columbariums et la partie réglementaire : l’expression "espaces de dépôt des urnes" ne pouvant s’analyser que comme s’appliquant au columbarium.
Or, paradoxalement, ce même premier alinéa applique aux columbariums les dispositions des articles R. 2223-11 à R. 2223-23 du CGCT. Force est alors de constater que ces articles renvoient essentiellement à la reprise des concessions en état d’abandon, ce qui est problématique, car inapplicable aux cases de columbarium.
En effet, le Conseil d’État qualifie ces actes de contrats (CE, ass., 21 oct. 1955, Méline, Rec. CE 1955, p. 491 ; CE 1er décembre 1979, Berezowski, Rec. CE, p. 521). La reprise d’une concession abandonnée est depuis lors analysée par le juge comme la rupture de l’obligation qu’a le concessionnaire d’entretenir l’espace concédé, mais, le columbarium étant propriété communale, c’est à la commune de l’entretenir, et il serait à tout le moins étrange qu’elle rompe unilatéralement ses liens avec une personne privée en raison de la méconnaissance d’une obligation qui lui incombe.
Les conséquences de cette lecture sont d’autant plus néfastes que l’art. R. 2223-23-3 du CGCT applique le régime de l’exhumation à la demande des familles au retrait d’urne des concessions du site cinéraire. Par contre, dans le cas où l’urne est déposée dans une sépulture n’obéissant pas à ce régime, une autorisation préalable suffira émanant du maire du lieu d’implantation du site. De nouveau, nous analysons, d’un strict de point de vue exégétique, cette disposition comme s’appliquant aux columbariums, alors même que l’exhumation d’une urne d’une propriété privée (L. 2223-9 et R. 2213-32 du CGCT) se voit imposer le régime juridique de l’exhumation, et donc tant d’une autorisation du maire que de la vérification de la qualité de plus proche parent du défunt, de la part du demandeur (R. 2213-40 du CGCT).
La réponse à cet imbroglio réside en fait dans une circulaire (NOR : CITBE 1201868C, du 2 février 2012 relative à l’application du décret du 28 janvier 2011 concernant les opérations funéraires). Nous comprenons à sa lecture que, sous le vocable de "site cinéraire", l’Administration a tant voulu réglementer ceux des cimetières que ceux contigus aux crématoriums. On appliquerait le régime des concessions aux premiers, les règles du droit privé aux seconds, en raison des particularités liées aux délégations de service public.
En effet, si un crématorium peut être géré par le biais d’une délégation de service public, et si le délégataire va devoir le plus souvent édifier cet équipement, l’art. L. 2223-40 du CGCT dispose expressément que le crématorium (par là même son site cinéraire contigu) est un bien de retour, c’est-à-dire un bien que le délégataire finance et réalise pour les nécessités du service public dont il a accepté l’exécution. Il ne peut donc en aucun cas en être propriétaire, car ces biens, dès l’origine, sont la propriété du délégant du service public (R. Le Mestre, "Droit des services publics", éditions Gualino, 283).
De surcroît, étant affecté au service public de la crémation, et aménagé pour la permettre, il appartient indubitablement au domaine public de la collectivité concédante. La nature contractuelle du lien unissant l’exploitant au titulaire de la case ne peut donc que relever du juge administratif. D’ailleurs, récemment, le Tribunal des conflits a rappelé que la compétence du juge judiciaire ne pouvait être retenue pour un contrat passé entre deux personnes privées, quant à une occupation du domaine public, dont l’une était délégataire d’un service public (TC, 14 mai 2012, Gilles c/ SESE et Ville de Paris, n° 3896 ; AJDA 2012, note R. Grand, n° 19, 4 juin 2012, p. 1031).
De surcroît, classiquement, le décret-loi du 17 juin 1938 qualifie de "contrats administratifs" ces contrats d’occupation du domaine public, et en attribue corollairement le contentieux au juge administratif. L’art. R. 2223-23-3, alinéa 2 du CGCT nous semble ainsi d’une légalité douteuse. Il nous semble donc que l’Administration commet ici une erreur de qualification, et nous ne saurions trop recommander aux communes de s’en tenir à l’application tant du régime juridique des concessions funéraires, que de celui de la police des mêmes opérations dans la gestion des columbariums, et ce, quel que soit leur lieu d’implantation :

Art. R. 2223-23-2 du CGCT
"Lorsqu’ils sont concédés, les espaces pour le dépôt ou l’inhumation des urnes dans le site cinéraire sont soumis aux dispositions des articles R. 2223-11 à R. 2223-23.
Toutefois, lors de la reprise de la concession, l’urne est déposée dans l’ossuaire communal ou les cendres dispersées dans l’espace aménagé à cet effet."

Art. R. 2223-23-3 du CGCT
"L’autorisation de retirer une urne d’une concession d’un site cinéraire est accordée par le maire dans les conditions définies à l’art. R. 2213-40.
Dans les sites cinéraires ne faisant pas l’objet de concessions, le dépôt et le retrait d’une urne d’un emplacement sont subordonnés à une déclaration préalable auprès du maire de la commune d’implantation du site cinéraire."
Il nous semble alors, au vu de ces développements, naturel d’aligner le régime des cases, nonobstant la possibilité d’accorder des sépultures perpétuelles, sur le régime des concessions funéraires. De même, le dépôt et le retrait nous paraissent devoir être soumis au régime de l’inhumation et de l’exhumation. Dans cette hypothèse, le règlement du site cinéraire sera particulièrement utile afin d’exposer clairement ce choix de la commune.

IV - Scellement d’une urne sur un monument funéraire

Remarques :
L’art. R. 2213-39 du CGCT permet le scellement de l’urne cinéraire sur un monument funéraire. C’est une possibilité offerte depuis le décret n° 98-635 du 20 juillet 1998, et qui est venue consacrer une pratique jusque-là illégale mais souvent tolérée par les maires.
Les modalités de cette opération ne sont pas organisées par le décret, mais nous disposons d’une réponse ministérielle à ce sujet : "L’art. 2 du décret n° 98-635 du 20 juillet 1998 relatif à la crémation prévoit les différents modes de destinations possibles des cendres et confirme ainsi le principe de la libre destination des cendres compte tenu des dernières volontés du défunt, du choix des familles ou de toute personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles.
L’inhumation d’une urne dans une concession funéraire est autorisée par le maire de la commune, conformément à l’art. R. 361-11 du Code des communes qui trouve à s’appliquer en l’espèce. Cette opération peut dès lors donner lieu à la perception d’une taxe communale telle que prévue à l’art. L. 2223-22 du CGCT si la commune souhaite l’instituer, ainsi qu’au paiement d’une redevance correspondant au prix de la concession funéraire.
S’agissant de la faculté de sceller une urne sur un monument funéraire, celle-ci peut, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge compétent, être assimilée à une inhumation de corps et est soumise au même régime d’autorisation susceptible de générer la perception d’une taxe d’inhumation. Le principe de la libre destination des cendres, qui découle du décret du 20 juillet 1998, permet également aux familles de déposer une urne dans une sépulture en terrain privé sans autorisation préalable particulière par une autorisation administrative. L’inhumation d’une urne ou son scellement sur un monument fait l’objet d’une surveillance par les autorités de police compétentes lorsque le décès a eu lieu hors de la commune ou lorsqu’il s’agit d’une réinhumation. Ces opérations de surveillance donnent lieu au versement de vacations prévues à l’art. R. 364-9 du Code des communes." (Rép. min. n° 30827, JOAN Q 30 août 1999)
Ainsi, par-delà certains points désormais périmés, cette réponse prend position sur le fait que le scellement d’une urne équivaudrait donc, dans le silence du juge, à une inhumation, et emporterait les mêmes autorisations et perceptions de taxes. Le maire devra donc prévoir au règlement les modalités de ce scellement au vu de ce parti pris. Il importera de surcroît d’être particulièrement précis quant à la solidité de la fixation autorisée. Le règlement devrait, à notre sens, être très "prescriptif" quant aux modalités techniques de cette opération, afin d’empêcher des procédés trop fragiles de fixation. Il pourra imposer que l’opération se fasse avec décence, et soit surveillée par le personnel communal.
Néanmoins, ce n’est qu’une réponse ministérielle qui ne possède en tant que telle aucune force juridique. Ainsi, il est tout fait possible pour un maire de ne pas assimiler le scellement à une inhumation, et d’opter pour un régime juridique sui generis. Pour des raisons d’homogénéité avec les autres destinations des urnes, il nous semble malgré tout plus judicieux d’aligner le scellement sur le régime des inhumations et des concessions funéraires.

Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT

Résonance n°134 - Octobre 2017