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En matière de législation et réglementation funéraires, les procédures de reprises des concessions funéraires, dites temporaires, de 15 ans au plus, tout comme d’ailleurs celles afférentes aux autres concessions à durée limitée (30 et 50 ans), sont peu explicites, comparées à celles relevant de la reprise d’une concession perpétuelle, voire centenaire, qui sont soumises à un formalisme particulièrement abondant.
 
Tricon JP 2019 1Dans un litige ayant opposé la fille et le fils du concessionnaire à une commune ayant repris en 2012 une concession dite "quinzenaire", ces derniers ont tenté vainement d’obtenir la restitution des restes mortels déposés dans l’ossuaire communal, arguant d’un défaut d’information de la part de la commune en question. De surcroît, mal conseillés par des personnes n’ayant pas les compétences requises en cette matière, ces deux enfants du concessionnaire soutenaient que leur grand-père, qui reposait dans la sépulture reprise, aurait dû bénéficier des mesures protectrices instaurées pour les défunts bénéficiant de la mention sur leur acte de décès de "Mort pour la France".

Dans un premier temps, j’avais jugé que les requérants se trouvaient dans une situation globalement fragile, même s’il existait des motifs pour obtenir l’annulation devant le tribunal administratif (TA) compétent, de la décision de la commune en date du 21 août 2019, signée par un responsable du service mairie, rejetant leurs demandes de restitution des restes mortels du défunt grand-père, "Mort pour la France" en 1944. Du fait de la méconnaissance patente des précédents conseillers de ces deux personnes, de la portée de la mention "Mort pour la France", ceux-ci soutenaient que la reprise n’avait pas eu lieu d’être.

Or, à cet égard, il convient de préciser que cette mention, figurant sur l’acte de décès, ne produit des effets que dans le cas des reprises des concessions perpétuelles ou centenaires, tout autant qu’un délai de cinquante ans ne se serait écoulé à compter de la date de l’inhumation (art. R. 2223-22 du Code Général des Collectivités Territoriales – CGCT).

En outre, il convenait de rechercher des moyens pour s’assurer que la procédure de reprise de la concession temporaire de quinze ans aurait pu être, éventuellement, viciée, autant dans sa forme que dans son fond, afin d’obtenir, dans toute la mesure du possible, devant le juge administratif, la reconnaissance de son éventuelle illégalité.

Sur les faits :

1) Par un courrier adressé en août 2019, les requérants avaient sollicité du maire de la commune du lieu d’implantation de la concession des informations afférentes à la sépulture de leur grand-père, "Mort pour la France" en août 1944.

2) Dans un courrier daté du 21 août 2019, la responsable du service mairie les informait "que la concession G… avait fait l’objet d’une reprise "administrative", fin avril 2012, et que ses restes mortels, ainsi que ceux des autres occupants, avaient été déposés dans l’ossuaire du cimetière, depuis le 20 avril 2012".
3) La commune y soutenait que, "préalablement à la reprise d’une concession, il n’y a pas d’obligation pour la commune de prévenir les titulaires ou ayants droit par courrier. En 2012, ce n’était pas l’usage à la ville de R… Votre père n’a donc probablement pas reçu de courrier l’avertissant de la reprise de la concession. Les concessionnaires étaient prévenus par l’apposition d’une affichette sur la concession, comme on le voit très bien sur la photo que vous m’avez fait parvenir".

4) "De plus, je suis au regret de vous répondre que le placement à l’ossuaire est définitif. Le maire ne peut pas délivrer d’autorisation pour extraire des restes mortuaires d’un ossuaire. Il n’est donc pas possible de réserver une suite favorable à votre demande d’exhumer votre grand-père et votre grand-mère de l’ossuaire".

Très important 

Le délai de recours contentieux ou gracieux débutait à la suite de l’expédition de cette lettre faisant grief, car rejetant les prétentions des requérants (2 mois), sauf si l’on prenait en considération les motifs ou moyens de légalité externe (vices de forme), de cette décision explicite de rejet de leur demande, ainsi que cela est développé infra. Puis, par une seconde lettre datée du 18 septembre 2019, signée par le premier adjoint au maire, il leur était répondu que :

"Votre demande de rendez-vous ne pouvait être honorée, et ce pour deux raisons :

1) Votre père R… G…, fils du de cujus, avait autorisé en 2012, la reprise de la concession […]. Par ailleurs, une exhumation ne pouvait être sollicitée que par le plus proche parent du défunt, la demande ne peut donc être formulée que par R… G…, votre père, ou par un mandataire agissant pour son compte. Après avoir pris contact avec votre père, le service gestionnaire a pu constater qu’il n’était pas informé de votre démarche."

2) "La seconde raison qui m’amène à vous refuser cette exhumation est la difficulté technique que représente celle-ci. En effet, un arrêt du Conseil d’État (CE, 21 novembre 2016, n° 390298) indique que le maire n’est pas dans l’obligation d’accorder l’exhumation d’un ossuaire, s’il n’est pas matériellement possible d’y procéder par des moyens raisonnables. Or, l’inhumation des restes mortels de votre grand-père date de 2012 dans un ossuaire depuis scellé. Les conditions raisonnables ne sont donc pas réunies pour autoriser une exhumation. Face à cette situation, je ne peux donc pas raisonnablement accéder à votre demande."

Cette seconde lettre, réitérant un nouveau refus, donc de nature confirmative, ne pouvait être considérée comme fixant une date pour le point de départ d’un recours amiable et gracieux, devant la commune, ou contentieux devant le TA, territorialement compétent. À la suite des ces correspondances, les petits-enfants du défunt ont saisi la Présidence de la République, qui a orienté leur pétition vers le préfet de la Drôme, lequel, par une lettre en date du 26 février 2020, a avalisé la position de la commune. À la suite de l’énoncé de ces faits, une étude approfondie de la situation juridique ainsi créée s’imposait, afin d’examiner les éléments qui pouvaient affecter la légalité de cette position. C’est ainsi qu’une réflexion sur le respect des délais de recours était impérative.

Le premier constat, dès lors qu’il envisageait l’hypothèse toujours plausible d’un recours gracieux diligenté auprès de la commune, spécifiait que, si ces deux personnes (petits-enfants du défunt) avaient opté pour un tel recours susceptible d’être formé devant le maire de la commune en cause, il aurait dû être introduit par lettre recommandée avec accusé de réception, dès la réception de la première lettre simple de la commune, soit à partir du 21 août 2019. Ils auraient, alors, bénéficié d’un nouveau délai de deux mois pour que la mairie réitère sa position.

En cas de silence de sa part, ce qui ne paraissait pas évident, tant cette mairie avait fait diligence pour faire valoir ses décisions, à l’expiration d’un délai de 2 mois, le recours aurait été réputé rejeté. Ils étaient, alors, en position d’introduire une action en annulation de cette décision implicite de rejet devant le TA, et ce, dans le délai de recours contentieux légal de deux (2) mois. Dans cette hypothèse, sachant que, dans le cas où dans les deux mois succédant le recours gracieux la commune aurait fait réponse explicitement, le délai de recours devant le juge administratif était de deux mois, à compter de la réception de la lettre formalisant le rejet du recours gracieux.

En second lieu, il apparaissait opportun d’examiner les effets du recours hiérarchique préfectoral, puisque les requérants avaient sollicité le préfet du département, via la Présidence de la République. La réponse était alors particulièrement tranchée : les demandeurs étaient informés que "le fait d’avoir opéré un recours hiérarchique devant le préfet de la Drôme, par l’intermédiaire du Président de la République, n’était pas de nature à leur accorder, effectivement, un délai supplémentaire pour déposer un recours contentieux devant le TA, car le recours hiérarchique, assez exceptionnel, ne présente aucun intérêt, dès lors que le domaine juridique concerné relève de la compétence exclusive du maire de la commune".

Même si cela n’avait pas été le cas, ils auraient dû formuler, impérativement, ce recours hiérarchique à l’intérieur du délai de recours contentieux, c’est-à-dire dans les 2 mois à partir de la première notification de la décision contestée. En effet, ils disposaient de 2 mois pour saisir le TA (délai franc). Ce délai est interrompu par un recours administratif, gracieux et amiable, et recommence à courir si ce type de recours est rejeté par l’Administration.

Au cas présent 

"Le recours hiérarchique avait été introduit auprès de Président de la République, qui l’a fait instruire par le préfet de la Drôme, le 20 janvier 2020, alors qu’il aurait dû être diligenté, en théorie, à compter du 21 août 2019, et ce, durant les deux mois qui succédaient cette date, s’achevant le 21 octobre 2019." Il s’ensuivait que ce recours gracieux et hiérarchique n’était pas exploitable pour saisir la juridiction administrative, les délais de recours contentieux étant prescrits. Il en résultait qu’en fonction de ces considérations, l’action en restitution était normalement prescrite, puisque le recours hiérarchique, assez exceptionnel, ne présentait aucun intérêt, dès lors que le domaine juridique concerné relevait de la compétence exclusive du maire de la commune".

Dans ce contexte, il parait utile d’opérer un rappel du régime juridique applicable aux reprises de concessions à durée limitée, telles les concessions temporaires de 15 ans au plus, instituées à l’art. L. 2223-14 du CGCT, qui dispose : "Les communes peuvent, sans toutefois être tenues d’instituer l’ensemble des catégories ci-après énumérées, accorder dans leurs cimetières :
1° Des concessions temporaires pour quinze ans au plus ;
2° Des concessions trentenaires ;
3° Des concessions cinquantenaires ;
4° Des concessions perpétuelles."

On sait que, selon les dispositions de cet art. L. 2223-14 du CGCT, une commune n’est pas, en droit, obligée d’instituer une faculté de délivrance de concessions funéraires, et que, si elle en créée, elle doit respecter ces catégories de durées, soit par des créations partielles (certaines communes n’instaurent pas ou plus de concessions perpétuelles, qui figent l’organisation et l’occupation d’un cimetière, préférant les opportunités offertes par les autres catégories), car le régime des reprises est nettement, voire fondamentalement, moins contraignant que celui applicable aux concessions perpétuelles, voire centenaires (catégorie supprimée, selon ordonnance de 1959).

Malgré ces réserves, il pouvait exister des moyens de droit, dits de "légalité externe" (vices de forme), pour obtenir devant le juge administratif l’annulation des réponses apportées aux demandes par la mairie, dont en premier lieu la lettre en date du 21 août 2019, signée par un agent territorial, rejetant la demande de restitution des restes mortels déposés dans l’ossuaire. Mais, si tel avait été le cas, l’existence de ces vices de légalité externe avait, néanmoins, une portée limitée, car une annulation de la décision administrative individuelle de la mairie n’aurait produit que des effets réduits, car elle aurait abouti à affranchir les deux petits-enfants du délai de deux (2) mois, pour contester le refus de restituer les restes mortels de leur parent. Certes, cette opportunité ne permettait que d’affranchir les deux requérants des délais de recours contentieux, mais sans abonder le fond du litige.

- Un autre moyen de légalité externe avait été relevé, portant sur :

1) La qualité de la personne ayant signé la lettre en date du 21 août 2019, soit l’agent territorial, responsable du service mairie. Il est constant qu’en matière de compétences communales, le maire est l’autorité exécutive de sa commune, seul habilité à la représenter, tant dans les actes de la vie administrative que dans les actions en justice, qu’elles soient en demande, ou en défense. À cet égard, il est de jurisprudence constante que la personne qui signe un acte doit bénéficier et justifier d’une délégation de signature de la personne compétente. Or, manifestement, l’agent territorial ne faisait état dans sa lettre d’aucune délégation de signature. En tout état de cause, ce seul défaut de mention était de nature à obtenir l’invalidation de la décision administrative de rejet de la demande formulée par la lettre de la commune, en date du 21 août 2019.
2) Le second moyen de légalité externe (vice de forme) portait sur l’absence dans la lettre en date du 21 août 2019 de l’indication des délais et voies de recours (art. R. 421-5 du Code de justice administrative), qui énonce : "Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision." Des mentions erronées ne font pas courir le délai de recours (CE, 8 janvier 1992, E… X…, n° 113114), et la décision notifiée doit, en outre, lorsque cela est nécessaire, être transmise en préfecture (ex. : arrêté de nomination stagiaire ; arrêté de nomination suite à promotion interne…), ce qui, en l’espèce, ne s’avérait pas nécessaire.
Il était effectif que cette lettre revêtait bien la nature d’une décision administrative individuelle faisant grief, ce qui imposait que les voies et délais des recours y soient expressément mentionnés.

Les conséquences 

- Lorsque la décision explicite et individuelle de rejet d’une demande ne comporte aucune indication sur les voies de recours (recours gracieux, ou contentieux, la juridiction compétente et les délais), le requérant est toujours en mesure d’engager un recours contentieux dans un délai raisonnable d’un an, dès lors que la décision litigieuse ne précise pas ces voies. De même, lorsque l’Administration garde le silence durant 2 mois, une décision implicite est formée, et le justiciable dispose d’un délai d’un an (qualifié de raisonnable) pour former un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif, contre la décision implicite de rejet.
La première des propositions aurait abouti à accroître le délai de la prescription de l’instance et d’action, jusqu’à un an devant le juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation de la décision pour vice de forme (légalité externe), mais, sur le fond, c’est-à-dire les motivations de droit, celles-ci ne s’en trouveraient pas, pour autant, affectées, dès lors qu’elles seraient légitimes. D’où l’intérêt, dans ce litige, de procéder à un examen des moyens de fond, c’est-à-dire de légalité interne, puisque les défauts d’indications des voies et délais de recours ouvraient droit, uniquement, à une nouvelle introduction d’une demande de restitution, opérée dans un délai raisonnable d’un an.

- Sur la légalité interne (le fond du litige)

A / La question qui devait être abordée prioritairement devait être formulée en ces termes : "La procédure de reprise de la concession (temporaire) était-elle régulière ?"

1. Le premier moyen était afférent à l’information du concessionnaire ou de ses ayants droit sur la mise en œuvre d’une procédure de reprise en raison du non-renouvellement de la concession temporaire (15 ans), dans les délais impartis par la loi (art. L. 2223-15 du CGCT). La concession, d’une durée de 15 ans, était devenue caduque pour défaut de renouvellement, le 26 octobre 2007, étant entendu qu’un délai de deux années, qualifié souvent de "délai de carence", était légalement ouvert au concessionnaire ou à ses ayants droit pour effectuer les formalités de renouvellement (art. L. 2223-25 du CGCT), il était alors possible d’instruire les actions engagées par la commune dans le cadre de la procédure de reprise.

- Le texte applicable 

À l’inverse des conditions de reprises des concessions perpétuelles ou centenaires, qui font l’objet de procédures successives particulièrement complexes (cf. articles L. 2223-17 et R. 2223-12 à R. 2223-23 du CGCT), ce qui ouvre souvent des failles dans leur respect, offrant au juriste des possibilités d’obtenir en justice l’annulation de la procédure en son entier (cela est important car le Conseil d’État, dans son arrêt en date du 21 novembre 2016, paraît avoir assujetti la restitution des restes mortels déposés dans un ossuaire communal à la reconnaissance de l’irrégularité de la procédure de reprise), le support du régime juridique applicable à cette espèce est énoncé à l’art. L. 2223-15 du CGCT, qui prescrit :
"Les concessions sont accordées moyennant le versement d’un capital dont le montant est fixé par le conseil municipal. Les concessions temporaires, les concessions trentenaires et les concessions cinquantenaires sont renouvelables au prix du tarif en vigueur au moment du renouvellement. À défaut du paiement de cette nouvelle redevance, le terrain concédé fait retour à la commune. Il ne peut cependant être repris par elle que deux années révolues après l’expiration de la période pour laquelle le terrain a été concédé. Dans l’intervalle de ces deux années, les concessionnaires ou leurs ayants cause peuvent user de leur droit de renouvellement."
Il est intéressant de relever qu’aucun formalisme n’est prévu dans la loi, ni dans les actes réglementaires (décrets ou arrêtés), afférents au régime de ces concessions, lorsque l’on ne prend en compte que les dispositions de l’art. L. 2223-25 du CGCT, mais cela ne veut pas dire, pour autant, que d’autres chapitres de ce Code ne comportent pas d’autres obligations en cette matière de reprise des concessions funéraires, quelles que soient, d’ailleurs, leurs catégories ou durées.

C’est ainsi que le Conseil d’État, dans son arrêt en date du 11 mars 2020, n° 436693, à propos d’un appel du jugement du 2 mai 2019 par lequel le TA de N… avait rejeté la demande d’un concessionnaire tendant à ce que la commune d’E… soit condamnée à lui verser une somme de 25 000 € en réparation du préjudice subi du fait qu’une nouvelle concession funéraire avait été attribuée sur l’emplacement de la sépulture de sa fille, celui-ci avait produit un mémoire, enregistré le 19 juillet 2019 au greffe de la cour administrative d’appel (CAA) de Nancy, en application de l’art. 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, par lequel il soulevait une Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC).
Que, par une ordonnance n° 19NC02091-QPC du 10 décembre 2019, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d’État le 12 décembre 2019, le premier vice-président, président de la 1re chambre de la CAA de Nancy (avant qu’il ne soit statué sur l’appel de M. A...) avait décidé, par application des dispositions de l’art. 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’État la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’art. L. 2223-15 du CGCT, qui concernait cette situation. 

Dans son second considérant, le Conseil d’État a statué en ces termes

2. Aux termes de l’art. L. 2223-15 du CGCT : "Les concessions sont accordées moyennant le versement d’un capital dont le montant est fixé par le conseil municipal. Les concessions temporaires, les concessions trentenaires et les concessions cinquantenaires sont renouvelables au prix du tarif en vigueur au moment du renouvellement. À défaut du paiement de cette nouvelle redevance, le terrain concédé fait retour à la commune. Il ne peut cependant être repris par elle que deux années révolues après l’expiration de la période pour laquelle le terrain a été concédé. Dans l’intervalle de ces deux années, les concessionnaires ou leurs ayants cause peuvent user de leur droit de renouvellement." 

3. "Il résulte des dispositions des 3e et 4e alinéas de cet article (rappel L. 2223-15), qu’après l’expiration d’une concession, et si les concessionnaires ou leurs ayants droit n’ont pas usé de leur droit à renouvellement dans les deux ans suivant son expiration, le terrain objet de cette concession funéraire, qui appartient au domaine public de la commune, fait retour à cette dernière. Par ailleurs, les monuments et emblèmes funéraires qui ont pu être édifiés ou apposés sur le terrain par les titulaires de cette concession, et qui n’ont pas été repris par ces derniers, sont intégrés au domaine privé de la commune à l’expiration de ce délai de deux ans."

Puis, très important : "Enfin, il appartient au maire de rechercher par tout moyen utile d’informer les titulaires d’une concession ou leurs ayants droit de l’extinction de la concession et de leur droit à en demander le renouvellement dans les deux ans qui suivent."
- Sur la constitutionnalité de cet art. L. 2223-15 du CGCT :
4. En premier lieu, en prévoyant, d’une part, le retour à la commune du terrain concédé, qui fait partie du domaine public communal, deux ans après l’expiration de la concession et, d’autre part, que les monuments et emblèmes funéraires intègrent le domaine privé de la commune lorsqu’au cours des deux années suivant la fin de la concession funéraire le concessionnaire ou ses ayants droit n’ont pas manifesté le souhait de la renouveler, les dispositions contestées n’entraînent pas une privation de propriété au sens de l’art. 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 (DDHC).
 
5. En deuxième lieu, les dispositions contestées ont pour objet d’éviter que les cimetières ne soient progressivement remplis de sépultures à l’abandon et de les maintenir dans un état de dignité compatible avec le respect dû aux morts et aux sépultures. Elles poursuivent, ainsi, un objectif d’intérêt général. Par suite, le transfert dans le domaine privé de la commune des monuments et emblèmes installés sur la sépulture non réclamés dans le délai légal ne porte pas au droit de propriété une atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi. Le grief tiré de l’atteinte au droit de propriété garanti par l’art. 2 de la DDHC ne peut donc être regardé comme présentant un caractère sérieux.

6. Enfin, ainsi qu’il a été dit au point 3, il appartient au maire de rechercher par tout moyen utile d’informer les titulaires d’une concession ou leurs ayants droit de l’extinction de la concession et de leur droit à en demander le renouvellement dans les deux ans qui suivent. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance de la garantie des droits proclamée à l’art. 16 de la DDHC ne peut être regardé comme présentant un caractère sérieux.
7. Il résulte de ce qui précède que la question soulevée, qui n’est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Par suite, il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée. Il sera précisé qu’en matière de QPC, lorsque la question soulevée a déjà été tranchée, il est courant que la Haute Assemblée Administrative (Conseil d’État) rejette ce moyen, et refuse de le soumettre au Conseil constitutionnel. Donc, le Conseil d’État a jugé qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité transmise par le premier vice-président, président de la 1re chambre de la CAA de Nancy.
Mais manifestement, cet arrêt dans ses considérants battait en brèche les moyens et allégations de l’agent territorial, qui, dans sa lettre en date du 21 août 2019, écrivait : "Précédemment à la reprise d’une concession, il n’y a pas d’obligation pour la commune de prévenir les titulaires ou ayants droit par courrier. En 2012, ce n’était pas l’usage à la ville. Votre père n’a donc probablement pas reçu de courrier l’avertissant de la reprise de la concession. Les concessionnaires étaient prévenus par l’apposition d’une affichette sur la concession, comme on le voit très bien sur la photo que vous m’avez fait parvenir." Or, le Conseil d’État, dans sa décision en date du 11 mars 2020, n° 436693, a dit expressément le contraire.

En effet, la commune, et plus particulièrement son maire, nonobstant les usages en vigueur au sein des services administratifs de la commune, se devait de rechercher par tout moyen utile et d’informer les titulaires d’une concession ou leurs ayants droit de l’extinction de la concession et de leur droit à en demander le renouvellement dans les deux ans qui suivent. Sur ce point, force est de constater, opportunément, que la commune n’était pas diserte, sauf à relever que, dans sa deuxième lettre, en date du 18 septembre 2019, signée par son premier adjoint, il était mentionné : "Tout d’abord, je vous informe que votre père R… G…, fils de G… G…, a autorisé, en 2012, la reprise de la concession contenant les restes mortels de celui-ci." Cette allégation, non étayée au stade de l’analyse du litige par un écrit, était-elle suffisante pour rendre la reprise légale ?

La réponse était, bien évidemment, nuancée

En effet, dans le cas où, d’abord, cet accord du fils du défunt aurait été acté par un écrit, dont il sera, ici, précisé qu’il était effectivement en 2007, année de la reprise de la sépulture, le successeur du concessionnaire en titre, sa mère étant décédée au cours de la durée effective de la concession funéraire, et qu’il était en mesure de justifier sa qualité de fils unique, dans cette hypothèse, son acquiescement à la reprise devenait rédhibitoire.

Si, effectivement, un tel écrit existait et était détenu par la commune, alors il n’était plus possible de contester les conditions de la reprise pour défaut d’information de la commune des personnes susceptibles de procéder au renouvellement, puisque cet écrit était de nature à administrer la preuve que le père des requérants avait bien eu connaissance du non-renouvellement de la concession et qu’il était bien la seule personne susceptible de procéder au renouvellement (en l’état, selon l’art. L. 2223-13 du CGCT, l’enfant unique, seul héritier naturel et de droit du fondateur de la concession).

Mais, dans le cas où il aurait été prouvé qu’un tel écrit n’existait pas, alors la position de la commune aurait été fragilisée, et les conditions énoncées par le Conseil d’État en matière d’information des personnes habilitées à procéder au renouvellement de la concession recouvraient toutes leurs forces et effets juridiques.

B/ Sur l’exhumation du corps du défunt, dont les restes mortels avaient été déposés dans l’ossuaire communal :

Pour formuler une demande de restitution des restes mortels, que le premier adjoint au maire assimilait, à raison, à une procédure d’exhumation, il était constant que le fils unique du défunt en tant que seul descendant direct de la concessionnaire, sa mère et, en outre, qui lui conférait la qualité de seul plus proche parent du défunt, en vertu des articles R. 2213-40 à R. 2213-42 du CGCT, il était le seul à disposer du droit exclusif de solliciter du maire de la commune une autorisation d’exhumer de l’ossuaire, les restes mortels de son père.

- Sur l’intérêt à agir devant le juge administratif 

En matière de contentieux administratif, la première préoccupation des magistrats est de vérifier si le ou les requérants possèdent bien une qualité pour agir en justice. Dans ce cas, seul le descendant direct au premier degré du concessionnaire, mais aussi fils du défunt, son fils unique, disposait de cette qualité pour agir en justice, et point ses enfants, requérants. Dès lors, la saisine du TA qui aurait été opérée par des descendants autres que l’unique enfant du défunt, en vie, aurait été déclarée irrecevable, pour défaut d’intérêt à agir. Ainsi, la voie du recours contentieux devant le juge administratif se fermait pour les petits-enfants du défunt.

Or, un conflit massif opposait le père à ses deux enfants (frère et sœur), et, à propos de la validation de la reprise par la commune de la concession en cause, après une négociation ardue et contraignante, il s’est avéré que celui-ci avait bien consenti par un écrit à cette reprise, accord formulé en 2012, année de l’achèvement de la procédure. L’existence de ce document mettait donc un terme à la recherche d’une solution juridictionnelle. Ce comportement était, manifestement, dommageable, moralement, pour ses deux enfants, qui souhaitaient assurer une sépulture pérenne au corps de leur grand-père, car, si un tel acte acceptant la reprise n’avait pas existé, la procédure devant le TA aurait certainement prospéré, à l’aune des moyens suivants :

En effet, deux moyens pouvaient être soulevés 

a) L’absence prévisible de la recherche des personnes habilitées à renouveler la concession, moyen exigé par le Conseil d’État dans son arrêt très récent en date du 11 mars 2020, n° 436693, précité, qui infirmait, expressément, les allégations de l’agent territorial, dans sa lettre en date du 21 août 2019, en ces termes : "Précédemment à la reprise d’une concession, il n’y a pas d’obligation pour la commune de prévenir les titulaires ou ayants droit par courrier. En 2012, ce n’était pas l’usage à la ville" (puis de faire référence à l’apposition d’une affichette sur le monument funéraire).
Il en résultait que cette apposition sur les éléments immobiliers d’une concession, non renouvelée à son échéance et éligible à une procédure de reprise, constituait un outil de publicité indicatif, elle ne pouvait être considérée comme ayant satisfait les exigences définies par le Conseil d’État. Il en résultait que cette reprise pouvait donner lieu à une contestation sérieuse, d’autant plus que la commune reconnaissait que le père des requérants n’avait pas été personnellement averti de ses droits en matière de renouvellement de la concession.

Au surplus, l’agent territorial signataire de la lettre de rejet de la demande de restitution des restes mortels du grand-père, déposés dans l’ossuaire communal, reconnaissait, et en droit cela s’appelle un aveu, que la commune, et plus particulièrement son maire, selon les usages en vigueur au sein des services administratifs de la commune, n’avait pas effectué ces démarches, ni même alerté le père sur les conséquences engendrées par ce défaut de renouvellement. Il sera, ici, réitéré que : "Le Conseil d’État a jugé que la commune se devait de rechercher par tout moyen utile et d’informer les titulaires d’une concession ou leurs ayants droit de l’extinction de la concession et de leur droit à en demander le renouvellement dans les deux ans qui suivent."

Si le manquement à cette obligation était avéré, et en l’absence d’acquiescement du père, la procédure de reprise pouvait être réputée irrégulière et lui ouvrir des droits, puisque étant l’unique ayant droit du défunt, plus proche parent, mais également héritier de la concession après le décès de sa mère.

b) La commune avait-elle pris un acte administratif prononçant la reprise de la concession ? En effet, selon l’art. L. 2122-22 du CGCT : "Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat. Alinéa 8e : "De prononcer la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières".

Deux hypothèses pouvaient, alors, être envisagées 

1) Si le conseil municipal avait délégué durant toute la durée de son mandat, au maire, le pouvoir de "prononcer la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières", celui-ci se devait de prendre un acte "dit par délégation", qualifié généralement de "décision municipale", à caractère administratif et individuel, qui devait être notifié aux personnes habilitées à solliciter le renouvellement de la concession échue, soit le père, puisque la commune semble avoir disposé, à cette époque (2012), d’informations sur son existence.
2) Dans le cas où le conseil municipal n’aurait pas délégué ce pouvoir à son maire, hypothèse toujours plausible, il revenait à l’assemblée délibérante, le conseil municipal, de prononcer la reprise de la concession, par délibération publiée, par tous moyens, dont un affichage en mairie et aux portes du cimetière. Cette dernière faculté n’était, toutefois, pas favorable à ce litige, car elle n’exigeait pas de notification, un affichage en mairie (locaux où se situe la conservation du cimetière ou du service gestionnaire des cimetières) étant suffisant, donnant lieu à l’émission d’un certificat d’affichage, établi et signé par le maire.
C/ Sur la procédure de restitution des corps déposés dans l’ossuaire 

L’impossibilité matérielle de procéder à l’exhumation des corps déposés dans un ossuaire communal. La commune, par la plume de son agent territorial, avait rejeté les prétentions des requérants, afférentes à la restitution des corps déposés dans l’ossuaire communal, au motif que : "De plus, je suis au regret de vous répondre que le placement à l’ossuaire est définitif. Le maire ne peut pas délivrer d’autorisation pour extraire des restes mortuaires d’un ossuaire. Il n’est donc pas possible de réserver une suite favorable à votre demande d’exhumer votre grand-père et votre grand-mère de l’ossuaire", position corroborée par le premier adjoint au maire dans sa lettre, précitée, en date du 18 septembre 2019.

Au surplus, cet élu refusait la demande d’exhumation, d’abord en invoquant la difficulté technique, telle que spécifiée dans l’arrêt du Conseil d’État (CE, 21 novembre 2016, n° 390298), lorsque l’exhumation d’un ossuaire n’est pas matériellement possible pour y procéder par des moyens raisonnables. Cet argument fondé cet l’arrêt, paraissait insuffisant car, dans ses considérants, la Haute Assemblée avait rejeté la demande de restitution des corps exhumés après reprise d’une concession, en édictant, certes, ce critère de "s’il n’est pas matériellement possible d’y procéder par des moyens raisonnables", mais en assortissant sa décision, sur la constatation que la reprise de la concession avait été effectuée légalement.

A contrario, qu’aurait jugé le Conseil d’État, dès lors que la reprise de la concession aurait été effectuée en toute illégalité ? À notre sens, soit il aurait maintenu l’impossibilité matérielle d’exhumer ces restes mortels, en se fondant, effectivement, sur l’aspect matériel d’y procéder (notion qui existe depuis des décennies dans la doctrine, dans de nombreuses réponses à des questions écrites de parlementaires, qui font, généralement référence à la durée perpétuelle de l’ossuaire), mais aurait certainement alloué des dommages et intérêts pour le préjudice moral subi par les ayants droit, voire aurait dit et jugé que la commune se devait de restituer ces restes mortels. Si tel avait été le cas, il est envisageable que l’issue de ce litige aurait pu révéler des suites favorables aux intérêts des demandeurs.

D/ Sur la compétence des juridictions pour connaître d’un tel litige 

À propos des compétences des juridictions pour connaître un tel litige, il convient de se référer à deux décisions faisant actuellement jurisprudence, soit :

1) Arrêt de la cour administrative de Bordeaux en date du 16 décembre 2011, n° 10BX01416 ;
2) Arrêt de la cour administrative de Marseille en date du 16 janvier 2015, n° 12MA04650.

Ces deux décisions ont énoncé un principe commun, savoir : en cas de non-respect de la procédure de reprise, telle que prévue par les textes en vigueur, la reprise de la concession constitue une emprise irrégulière ayant pour conséquence la dépossession de la famille du fondateur, qualifié de concessionnaire.
Les demandes d’indemnisation pour cette dépossession, qui constitue une emprise irrégulière, car une atteinte à un droit assimilé au droit de propriété qu’est le droit réel de nature immobilière attaché à une concession funéraire, constitutionnellement protégé, relèvent de la compétence du juge judiciaire (aujourd’hui, depuis la réforme entrée en vigueur le 1er janvier 2020, les tribunaux judicaires, qui ont remplacé le tribunal de grande instance et celui d’instance).
Il sera rappelé que l’emprise est une atteinte, régulière ou irrégulière, portée à la propriété immobilière, étant précisé que l’emprise comporte une dépossession, soit la privation de la possession de la propriété immobilière (Georges Vedel, "Droit administratif" p. 133), le Conseil d’État ayant pris en considération la nature particulière de la concession funéraire, siège d’un droit réel immobilier avec affectation spéciale, hors du commerce et sans valeur vénale, ne pouvant faire l’objet d’une vente, d’un échange ou d’une quelconque transmission à titre onéreux, pour étendre la notion d’atteinte à la propriété immobilière au droit portant sur la concession funéraire, afin de conférer aux tribunaux judiciaires la compétence pour connaître de l’indemnisation de la dépossession d’une concession funéraire.
À noter, cependant, que cette procédure est relativement complexe, car elle nécessite, dans un premier temps, la saisine du juge administratif pour que l’emprise irrégulière soit constatée et, dans un second temps, une demande d’indemnisation, dans le cadre d’un recours et une instance devant le juge judiciaire. À préciser que le ministère d’avocat est absolument indispensable, dans les deux cas, s’agissant de recours de pleine juridiction, c’est-à-dire de nature indemnitaire.

Conclusion 

À l’aune de tout ce qui précède, contrairement à ce qui est pratiqué dans certaines communes, les procédures de reprises des concessions à durée limitée, telles qu’énoncées à l’art. L. 2223-14 du CGCT (temporaires de 15 ans au plus, 30 ans et 50 ans), sont soumises à un formalisme, certes moins complexe que celui applicable aux reprises des concessions perpétuelles, voire centenaires, mais, protecteur des droits et intérêts des ayants droit du concessionnaire. Les personnes lésées sont en droit de demander à la commune de justifier les démarches qu’elle est tenue d’effectuer afin de les informer des effets de la reprise, mais aussi et surtout de leurs droits à procéder au renouvellement de la concession temporaire, afin de faire obstacle à sa reprise.
Au nombre des irrégularités potentielles, nous ajouterons la prise par le maire, en cas de délégation de pouvoirs en matière de reprise des concessions par le conseil municipal, d’une décision municipale dénommée autrement, sous le vocable "d’acte par délégation", qui devra être notifiée aux personnes connues par la mairie ou, en cas d’inexistence de cette délégation, de produire la délibération du conseil municipal, et de justifier de son affichage.
Force est d’admettre qu’en règle générale, les communes ont tendance à s’opposer à la restitution des corps exhumés administrativement, puis déposés dans l’ossuaire communal, car, le plus souvent, elles ne respectent pas leurs obligations en matière d’utilisation de boîtes à ossements ou de reliquaires pour y déposer les restes mortels issus des exhumations administratives, malgré les règles posées dans l’arrêt de la CAA de Bordeaux, en date du 16/12/2011, et invoquent, invariablement, les difficultés matérielles et déraisonnables pour restituer les corps déposés dans l’ossuaire.
 
Jean-Pierre Tricon
Chevalier dans l’Ordre national du Mérite
Maître en droit
DESS Gestion des collectivités locales
Co-auteur du Traité de Législation et Réglementation Funéraire
Consultant en droit public et droit funéraire
Formateur

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