Quelle est l’étendue du pouvoir de police du maire sur les gravures ?

Mme C… A… s’est vu accorder, par une décision du maire de Reims du 24 janvier 2023, une concession trentenaire au sein du cimetière de la Neuvillette à l'effet d'y établir la sépulture de la famille A…. Par un courrier du 28 juin 2023, l'avocate de l'intéressée a sollicité de la commune de Reims l'enlèvement d'une stèle installée sur cette concession par sa mère et la construction d'une nouvelle stèle aux frais de la commune et l’indemnisation de son préjudice moral à hauteur de 3 000 €.

Par un courrier du 9 août 2023, la commune de Reims a rejeté ses demandes. En effet, la mère de Mme A… a fait apposer, sans l’accord de cette dernière, une stèle sur le terrain concédé par la commune de Reims comprenant le nom et la date de décès du père de la requérante ainsi que son nom et son prénom.

L’art. R. 2223-8 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) dispose que : "Aucune inscription ne peut être placée sur les pierres tumulaires ou monuments funéraires sans avoir été préalablement soumise à l’approbation du maire." Cet article vise dans ce cas précis à permettre explicitement au maire, dans le prolongement de ses pouvoirs de police spéciale relatifs au cimetière (art. L. 2213-9 du CGCT), à y faire respecter la décence et l’ordre public.

On doit ainsi comprendre cette disposition comme permettant au maire de s’opposer à des épitaphes qui pourraient perturber l’ordre public, ou être diffamatoires à l’égard de certaines personnes. Par exemple, un maire peut légitimement interdire sur un monument funéraire l’inscription : "victime innocente", alors que la personne avait été jugée et exécutée à la Libération (CE, 4 février 1949, Dame Moulis c/maire de Sète, Rec. CE, p. 52), ou bien aurait dû s’opposer à l’inscription sur une stèle dédiée "aux combattants tombés pour que vive l’Algérie française", du nom de membres de l’OAS impliqués dans l’assassinat du commissaire central d’Alger (CE, 14 novembre 2011, n° 340753), commémoration au sujet de laquelle le Tribunal administratif avait avec force estimé que "la stèle évoque, par certaines des dates choisies, des agissements inacceptables, même en temps de guerre, établis et jamais déniés par leurs auteurs ; que ces agissements, bien qu’amnistiés, demeurent et ne sauraient, en tout état de cause, faire l’objet d’une quelconque apologie publique plus ou moins explicite, constitutive d’une atteinte aux nécessités de la sauvegarde de l’ordre public" (AJDA, 2008, p. 1902, note FS).

Cette solution concernait certes une stèle, mais est transposable à un monument funéraire. En effet, la stèle envisagée peut être assimilée à un monument funéraire, en dépit du fait qu’elle ne soit pas une sépulture. Il suffit que l’intention soit de commémorer le souvenir de morts (CE, 4 juillet 1924, Abbé Guerle, Rec. CE, p. 640).

Ici, le juge administratif décide d'une obligation strictement limitée aux problématiques d'ordre public : "Il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas allégué par la requérante, qui se borne à évoquer une atteinte au droit de jouissance paisible de sa concession, que la stèle et les inscriptions, décrites précédemment, seraient de nature à porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques au sens des dispositions de l'art. L. 2212-2 du CGCT, ni à l’ordre et de la décence dans les cimetières au sens des dispositions de l'art. L. 2213-9 du même Code, et ce, quels que soient les droits de la personne ayant fait réaliser les travaux sur la concession.

Par suite, la seule circonstance que la mère de Mme A… ait fait bâtir une stèle et ait apposé son prénom ne peut être regardée comme étant constitutive d'un risque de trouble à l'ordre public que le maire de la commune de Reims aurait dû prévenir ou auquel il aurait dû mettre fin." Plus loin, il affirme également que : "Ces dispositions (art. R. 2223-28 du CGCT) permettent simplement au maire d'interdire une inscription si son contenu est de nature à porter manifestement atteinte à l'ordre public sans qu'il ait à vérifier si la personne qui commande cette inscription est titulaire ou non de la concession funéraire." Ainsi, il refuse le retrait de cette stèle, et surtout de sa gravure.

Néanmoins, force est de constater que l’art. R. 2223-28 du CGCT est muet sur la nature du contrôle, et l’on pourrait peut-être soutenir qu’existe un contrôle de l’inscription des noms, dates de naissance et de décès des personnes inhumées, et qu’il appartiendrait alors au maire de contrôler la réalité et la véracité de ces informations gravées. C’est en tout cas la position de Georges Chaillot (Le droit des sépultures en France, Édition Proroc, avril 2004, p. 119), qui nous explique d’ailleurs que cet article R. 2223-8 du CGCT ne fait que reprendre sur ce point l’ordonnance du 6 décembre 1843.

Il nous révèle alors que cette disposition y fut inscrite à la suite d’un arrêt du Conseil d’État du 7 janvier 1842, où la problématique était bien celle d’un litige relatif à une inscription susceptible de troubler l’ordre public. Le même auteur s’accorde néanmoins à préciser que le texte vise bien toute inscription et qu’il n’en retranche pas les simples mentions des dates de naissance et de décès, et de l’identité.

Si l’on décide de pencher, à rebours de ce jugement, pour un contrôle plus étendu, il appartiendrait alors au maire d’aménager l’absolu de cette obligation de vérification par le règlement du cimetière, puisque trouvant son origine dans le règlement et non dans la loi. Il est possible d’en circonscrire le champ d’application.

En effet, si l’esthétique n’est pas un but de police (CE, 18 février 1972, chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de Haute-Garonne) ; solution étendue aux contrats portant occupation des cases de columbarium (TA Lille, 30 mars 1999, Mme Tillieu c/commune de Mons-en-Barœul : LPA, 2 juin 1999, note Dutrieux). Il semblerait que la teneur, même la plus anodine, de l’inscription puisse bien faire l’objet d’un tel contrôle, ou même que l’absence de contrôle du maire ne pourrait que découler des dispositions du règlement de cimetière décidant de ne pas les encadrer. 

À l’appui de cette position, en faveur du contrôle de la totalité des inscriptions, il est possible de relever un arrêt (Cour de cassation, 12 janvier 2011, n° 09-17373), où la Cour de cassation eut l’occasion de venir préciser le régime juridique d’inscriptions de noms de famille différents de celui du fondateur, alors même qu’aucune personne portant ce nom de famille n’est inhumée dans cette concession.

Le juge retient dans cet arrêt qu’il n’est pas certain que ceux qui ont apposé leur nom de famille soient inhumés dans cette sépulture au vu de la place disponible et, donc, qu’ils ne pourront effectuer cette gravure qu’à l’occasion du décès d’une personne portant ce nom de famille. Ainsi, dans une concession indivise, les héritiers ne portant pas le nom de famille du fondateur pourront se voir refuser le droit de graver leur nom de famille tant qu’une inhumation d’une personne portant ce nom ne se sera pas produite.

On remarquera alors que le juge prend soin d'énumérer les dispositions du règlement de cimetière de Reims, pour en déduire que, si tous les travaux doivent être autorisés dans les cimetières, aucune disposition ne prévoit la vérification de l'identité de celui qui présente une demande de travaux : "7. Il ne résulte pas de ces dispositions que ni l'entrepreneur ni le conservateur du cimetière, agent de la commune, seraient tenus, contrairement à ce que soutient Mme A…, de vérifier l'identité de la personne à l'initiative de l'autorisation écrite préalable des familles dont il est fait mention et sa qualité de titulaire de la concession avant l'exécution des travaux. Par suite, en n'interdisant pas les travaux en litige, la commune de Reims n'a pas davantage méconnu le règlement intérieur des cimetières de la ville de Reims."

Ici, en quelque sorte, le juge fait prévaloir une lecture maximaliste de l’art. L. 2223-12 du CGCT lorsqu’il énonce que : "Tout particulier peut sans autorisation faire placer sur la fosse d’un parent ou d’un ami une pierre sépulcrale ou autre signe indicatif de sépulture."