Gérer le manque de place dans le cimetière

Or, il existe une réelle problématique de raréfaction de l’espace disponible au sein de ces cimetières. Certes, l’augmentation du nombre de crémations donne un peu de temps, mais il n’en demeure pas moins que ces équipements anciens sont souvent menacés de saturation et que l’époque ne semble pas être propice à la multiplication de nouveaux cimetières ou à l’extension de ceux existants, à une heure où la gestion de l’espace ne va pas dans le sens d’une plus grande artificialisation des sols.

Aussi, qu’il nous soit permis d’évoquer quelques pistes, parmi d’autres, qui pourraient contribuer à une meilleure prise en compte de cette problématique.

Le cimetière : un équipement public obligatoire

- Une obligation municipale

Les communes ne peuvent pas se détourner de la gestion de cet équipement : le cimetière est un équipement public qui trouve son origine dans la création d’un monopole au profit des communes par le décret du 23 prairial an XII (M. Mélin, "La police des cimetières" : thèse, Université de Paris, 1969. J-P. Tricon et A. Autran, "La commune, l’aménagement et la gestion des cimetières" : Berger-Levrault, 1979).

Son caractère obligatoire pour chaque commune fut l’objet d’âpres discussions (P. Pellas, "Le nouveau régime de localisation des cimetières : de la "relégation" à la "réinsertion" : JCP G 1987, I, 3297). L’art. L. 2223-1 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) semblait clore ce débat puisque sa formulation, issue de la loi n° 85-772 du 25 juillet 1985, indique : "chaque commune consacre à l’inhumation des morts un ou plusieurs terrains spécialement aménagés à cet effet".

D’aucuns y voyaient alors la possibilité que la commune soit affectataire et non propriétaire du terrain (M.-T. Viel, "Droit funéraire et gestion des cimetières" : coll. "Administration locale", Berger-Levrault, 2e éd., 1999, p. 222), tandis que d’autres maintiennent qu’il ne saurait être question que de propriété, puisque l’on pourrait autrement difficilement comprendre les dispositions de l’art. L. 2223-4 du CGCT selon lesquelles le maire affecte "à perpétuité" un emplacement pour l’ossuaire, car comment décider de l’affectation d’un bien dont on n’est pas propriétaire ? (G. Chaillot, "Le droit funéraire français" : éd. Pro Roc, 1997, t. 2, p. 54).

En pratique, si le cimetière n’est pas obligatoirement sur le territoire de la commune à laquelle il appartient, il constitue bien un équipement obligatoire pour celle-ci, dont d’ailleurs la taille serait (en théorie) connue en application des dispositions de l’art. L. 2223-2 du CGCT selon lesquelles : "le terrain consacré à l’inhumation des morts est cinq fois plus étendu que l’espace nécessaire pour y déposer le nombre présumé des morts qui peuvent y être enterrés chaque année". 

L’émergence d’une police spéciale intercommunale est-elle souhaitable ?

Comme tout espace communal, le cimetière est soumis au pouvoir de police du maire, mais là encore les dispositions du CGCT permettent de moins en moins d’appréhender une gestion plus moderne de cet équipement. En effet, si le CGCT prévoit la possibilité qu’un cimetière soit implanté sur le territoire d’une autre commune (art. R. 2213-31 du CGCT) et s’il est tout à fait possible de gérer le cimetière soit par une communauté de communes ou d’agglomération, soit par une structure intercommunale telle qu’un syndicat (les communautés urbaines et les nouvelles métropoles constituant un cas à part puisque cette compétence est obligatoire et non facultative : art. L. 5215-20 du CGCT).

Force est de constater qu’au contraire du cimetière communal situé sur une autre commune, où le législateur, par une dérogation rare, fait du maire "propriétaire" le titulaire du pouvoir de police (art. R. 2213-31 du CGCT), rien de tel n’est prévu pour le cimetière intercommunal. Il faudra alors que les communes membres transfèrent par convention la gestion de ces cimetières (circulaire du ministre de l’Intérieur n° 69-222 du 8 mai 1969, in G. d’Abbadie et C. Bouriot, "Code pratique des opérations funéraires", Le Moniteur, 2004, 3e éd., p. 705-706).

En caricaturant, depuis l’arrêt "Cauchoix" (CE, 20 février 1946, Cauchoix, Rec. CE, p. 53) dans un cimetière, la police l’emporte sur la compétence de gestion très régulièrement, or sauf exceptions légales (par exemple la police des édifices menaçant ruine dans le cimetière, art. L. 511-4 Code de la construction et de l’environnement, où désormais dans les Établissements Publics de Coopération Intercommunale  (EPCI) compétents en matière d’habitat ce n’est plus le maire qui est compétent de principe, mais le président de l’intercommunalité, la police est du ressort du maire.

Toute la difficulté est alors d’opérer la répartition entre ce qui relève de la gestion, donc de la compétence de l’intercommunalité, et ce qui relève de la police, et donc de la compétence du maire. Néanmoins, qu’il nous soit permis de penser qu’une réflexion globale pourrait être menée avec profit sur ce point et qu’à l’instar d’autres polices spéciales, un transfert des pouvoirs de la police spéciale (art. L. 2213-9 du CGCT) au président de l’EPCI apporterait une plus grande lisibilité à l’action administrative et peut-être une plus grande efficacité en spécialisant des agents intercommunaux dans la gestion des cimetières de l’intégralité de l’intercommunalité.

Droit à inhumation contre droit à concession : le grand malentendu

Il peut sembler paradoxal d’évoquer cette problématique dans un article relatif à la place disponible dans un cimetière. Si nous le faisons, c’est que justement, pour se prémunir d’une trop rapide consommation de l’espace, les communes sont trop enclines à des refus d’inhumation qui sont illégaux et pourraient entraîner leur responsabilité, en sus d’être obligées de délivrer l’emplacement convoité par le demandeur.

Le problème est connu et découle du fait que les dispositions du CGCT sont encore particulièrement empreintes du décret de prairial an XII, et qu’à cette époque, c’est l’inhumation en terrain commun qui avait été consacrée comme le service public obligatoire, la concession funéraire aurait dû demeurer une exception à ce principe. Dans la pratique, de nombreuses ambiguïtés découlent de ce hiatus, néanmoins, il convient de remarquer que les dispositions du Code sont pourtant claires : l’art. L. 2223-3 du CGCT dispose qu’ont droit à inhumation : "Les personnes décédées sur (le) territoire (de la commune), quel que soit leur domicile […] [celles] domiciliées sur son territoire, alors même qu’elles seraient décédées dans une autre commune […], (et, enfin, celles] non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille."

Auxquelles il convient d’ajouter l’exotique hypothèse du Français de l’étranger inscrit sur les listes électorales de la commune en cette qualité (art. L. 12 Code électoral), tandis que l’art. L. 2223-13 du CGCT relatif à la délivrance des concessions ne mentionne pas quelles sont les personnes qui ont le droit d’obtenir une concession dans le cimetière. Il est donc possible d’obtenir une concession funéraire dans le cimetière d’une commune, alors même que l’on n’a aucun droit à y être inhumé.

Le juge interdit d’ailleurs de réserver les concessions aux seuls habitants de la commune (TA Orléans 31 mai 1998, Cortier, Juris-Data n° 1988-051006), pas plus d’ailleurs qu’il n’est possible, au regard de la jurisprudence actuelle, de pratiquer un prix supérieur pour les personnes non domiciliées sur le territoire de la commune sous le nom de droits d’entrée (CE 10 décembre 1969, Commune de Nerville-la-Forêt, Rec. CE, p. 564).

Il apparaît donc que le seul motif valable pour refuser à une personne qui en fait la demande une concession funéraire, quand bien même elle ne serait pas domiciliée sur le territoire de la commune et sous réserve, bien sûr, que le conseil municipal ait permis l’octroi de ces concessions, soit le manque de place dans le cimetière (CE 5 décembre 1987, Commune de Bachy c/ Mme Saluden-Laniel, AJDA 1998, p. 258, conclusions Piveteau). Le juge administratif acceptera d’indemniser le préjudice tant matériel que moral naissant du refus d’octroi d’une concession funéraire (CAA Marseille 20 mai 1998, Commune de Saint-Étienne-du-Grès, req. n° 96MA00906).

En tout état de cause, il appartiendra au juge de statuer sur le bien-fondé d’une telle demande. Il peut néanmoins être validé des refus lorsque le demandeur ne dispose que de peu de liens avec la commune (CE 25 juin 2008, Consorts Schiocchet, req. n° 297914), mais il existe une notable différence entre un lien avec la commune et une domiciliation. À n’en pas douter, de plus en plus de litiges naîtront sur ce point précis.

Toujours dans ce registre de la délivrance des concessions, il faut évoquer le comportement de certaines communes qui refusent de vendre d’avance une concession. À l’instar de Damien Dutrieux ("Une commune peut-elle refuser de délivrer les concessions par avance ?", in http://www.resonance-mag.com/, rubrique réglementation), nous inclinons à penser que la lecture exégétique de l’art. L. 2223-13 du CGCT interdit cette pratique.

En effet, si cet article pose le principe que les concessions ne peuvent exister que si la place disponible du cimetière le permet (c’est-à-dire quand la commune dispose déjà de cinq fois la place nécessaire pour y inhumer le nombre de défunts de l’année), il pose alors nécessairement le principe selon lequel ceux qui le désirent ont le droit d’obtenir un emplacement concédé. Cet alinéa devient incompréhensible, si on ne délivre des concessions qu’à l’occasion d’obsèques, car comment fonder sa concession ("il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture") lorsqu’on est décédé ? Quant au compromis trouvé par certaines communes de ne réserver l’octroi d’une concession qu’à partir d’un certain âge, elle ne pourrait être jugée que comme discriminatoire par le juge administratif au nom de l’égalité devant le service public.

L’amélioration des procédures de reprise des sépultures

- Le terrain commun
Les communes peuvent tenter de résoudre ce problème de place par des reprises administratives de sépultures. Néanmoins, la reprise des concessions anciennes, souvent perpétuelles, est une procédure à la fois d’un formalisme rigide, et d’une durée, s’accommodant mal d’une réaffectation rapide de ces emplacements, même si le législateur réduisit de trois à une année le délai entre la rédaction des deux procès-verbaux de constatation d’abandon. De surcroît, le droit au renouvellement des concessions limite la possibilité de reprise des concessions à durée déterminée.

Tout au contraire, la reprise des terrains communs est infiniment plus souple, et permet rapidement de faire face à la pénurie d’emplacements disponibles. Il faut noter naturellement que le Conseil constitutionnel vient de déclarer non conforme à la Constitution les possibilités de crémation des restes repris dans ces terrains sans l’organisation d’une publicité (décision n° 2024-1110 QPC du 31 octobre 2024). Les communes devront donc être vigilantes si elles recourent systématiquement à la crémation de ces restes repris.

Ainsi, à l’issue du délai de rotation prévu par l’art. R. 2223-5 du CGCT, les communes peuvent opérer la reprise de l’emplacement en terrain commun sur lequel la famille du défunt n’a plus aucun droit d’aucune sorte. Ce délai est fixé par le CGCT à cinq ans minimum, mais le règlement de cimetière peut néanmoins l’allonger, pour permettre une meilleure décomposition du corps. Il nous paraît important de rappeler que pour le juge administratif, une concession funéraire dont le montant n’a jamais été acquitté est en droit un terrain commun, et comme tel, il obéit aux règles de reprise des terrains communs et non à celles des concessions (CAA Marseille, 10 mars 2011, nº 09MA00288, Mme Annie Piperno).

Surtout, il en ira de même en l’absence de possibilité de produire un titre, puisqu’une concession est toujours explicite. (CAA Nancy, 28 septembre 2006, n° 05NC00285, Consorts V). Ainsi, confrontée à une sépulture pour laquelle aucun titre n’existe, la commune peut conclure à un terrain commun et procéder à sa reprise.

- Une reprise simplifiée
La reprise de ces sépultures sera décidée par une délibération du conseil municipal qui charge le maire de son exécution. Elle s’opère par un arrêté du maire affiché aux portes de la mairie et du cimetière, et notifié aux membres connus de la famille. Si on ne connaît personne, on se contentera de l’affichage. Cet arrêté précise :
- la date de la reprise effective,
- le délai laissé aux familles pour récupérer les objets déposés sur la sépulture.

Dans ce délai, la famille peut également décider le transfert du corps dans une autre sépulture (concédée cette fois) ou sa crémation. Dans le cas contraire, les restes seront inhumés à l’ossuaire ou crématisés par la commune, désormais sous certaines conditions. Les objets non repris deviendront la propriété de la commune.

Il convient de relever que le CGCT n’évoque pas ces formalités de reprises. Néanmoins, la jurisprudence en fait un préalable obligatoire (Cass. crim. 3 oct. 1862, Chapuy : Bull. crim. 1862, II, p. 908), et le ministre de l’Intérieur le rappelle opportunément (Rép. min. n° 36690 : JOAN Q 9 déc. 1990, p. 5094).

L’enjeu d’assurer une meilleure rotation des concessions

L’art. L. 2223-14 du CGCT énumère les différentes possibilités de durées des concessions. Il serait peut-être judicieux de favoriser alors les concessions temporaires. En effet, leur durée ne peut excéder quinze ans mais ne peut être inférieure au délai de cinq ans, délai de rotation des inhumations en terrain commun (art. R. 2223-5 du CGCT). C’est le conseil municipal qui, dans cette fourchette, fixera leur durée.

Il faut aussi remarquer que les communes peuvent instituer plusieurs classes de concessions temporaires. On pourrait ainsi trouver, par exemple, des concessions temporaires d’une durée de quinze ans et d’autres de dix ans (Rép. min. n° 12918, JO SEN 25 janvier 1996). Mais rien n’interdit qu’il en soit autrement pour des durées comprises entre 5 et 15 ans (Rép. min. n° 12918, JOAN Q 25 janvier 1986, p. 157).

Certes elles sont renouvelables indéfiniment et convertibles suivant la formule de l’art. L. 2223-16 du CGCT en "concessions de plus longue durée", mais la période du renouvellement revenant régulièrement, il y aura nécessairement des opportunités nouvelles de reprises administratives.  Le conseil municipal, auquel il revient d’instituer ou non ces concessions, pourra de surcroît ne pas prévoir d’en instituer de toutes les durées prévues par le CGCT et de n’en conserver que certaines. L’abrogation d’un type de concessions est possible. Les concessions existantes de cette durée continuant, elles, de perdurer (Rép. min. n° 28640, JOAN Q 10 octobre 1990, p. 4264).

L’attractivité du site cinéraire

La loi du 19 décembre 2008 consacra son caractère obligatoire à partir du 1er janvier 2013 dans les communes de plus de 2 000 habitants. Dans les autres communes, il demeure facultatif. Néanmoins, si l’on veut favoriser la crémation, un site cinéraire attractif nous semble important. Il doit être composé d’au moins un espace de dispersion comportant un équipement permettant de mentionner l’identité des défunts et d’un columbarium ou d’espaces concédés pour l’inhumation des urnes.

Il y a alors une vraie réflexion à mener sur les caractéristiques des divers équipements proposés. Par exemple, le lieu de dispersion, le fameux "jardin du souvenir", en dépit que cette expression ait disparu des textes avec l’adoption du décret du 20 juillet 1998 relatif à la crémation et ait été remplacée par l’expression neutre de "lieu spécialement affecté à cet effet" (CGCT art. R. 2223-6), terme qui ne fait que consacrer la disparité des équipements mis en place par les communes et la variété des appellations qu’ils ont reçues (mer de galets, puits de dispersion, etc.).

Ce lieu, à cause de sa diversité, devrait nécessiter une réglementation précise et adaptée. En effet, selon les dispositifs retenus, des précautions pourraient devoir être prises pour la dispersion (vents violents, zone de dispersion encombrée d’autres cendres, pousse de la végétation, etc.). On pourrait également recommander l’usage d’un "dispersoir" pour que les cendres soient véritablement dispersées et ne stagnent pas sur l’équipement. 

Ce mode de sépulture est infiniment plus délicat à gérer qu’il n’y paraît, car les cendres dispersées peuvent, par exemple sur une surface plane, nous l’avons déjà écrit, stagner, ou au contraire des plantes peuvent pousser, gênant la dispersion. Néanmoins, il faut bien prendre en compte que son emplacement, son esthétique, son mode de gestion et surtout la prise en compte des problématiques les plus triviales auront un impact sur son appropriation par les usagers et son utilisation ; il en ira de même pour le columbarium ou la simple division du prix payé par la commune pour l’équipement par le nombre de cases, qui risque de ne pas provoquer un enthousiasme débordant pour celui-ci.

Il n’y a rien de bien difficile à mettre en place dans ces petites propositions, mais peut-être que le rappeler aux élus en début de mandat permettra d’en faire avancer certaines…