Une proposition de loi visant à rationaliser l’implantation des crématoriums et à favoriser le recours à la crémation pour les personnes dépourvues de ressources et les restes exhumés

L’encadrement de l’implantation des crématoriums

L’idée d’encadrer l’implantation des crématoriums n’est pas nouvelle. En effet, le projet de loi sénatorial initial ayant abouti à la loi du 19 décembre 2008, dite "loi Sueur II", prévoyait déjà, dans son art. 16, la création de schémas régionaux des crématoriums visant à soumettre à évaluation et à concertation la création des crématoriums.

Cette disposition prévoyait que : "I. Chaque région est couverte par un schéma régional des crématoriums comprenant : 1° Le recensement des équipements existants ; 2° Une évaluation prospective ; 3° La mention des équipements qu’il apparaît nécessaire de créer au regard de l’évaluation des besoins et des capacités des zones voisines hors de son périmètre d’application. II. – Le schéma est élaboré par le représentant de l’État dans la région. III. – Le projet de schéma est soumis pour avis au président du conseil régional, aux présidents des conseils généraux, aux maires et aux présidents des Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) compétents en matière de création de crématoriums, ainsi qu’aux commissions départementales des opérations funéraires prévues à l’art. L. 2223-23-1. Il peut être modifié pour tenir compte de ces avis qui sont réputés donnés en l’absence de réponse dans un délai de deux mois. Le schéma est publié."

Mais ce projet ne passera pas le cap de la première lecture du texte à l’Assemblée nationale, puisque la commission des lois adoptera un amendement visant purement et simplement à supprimer ce texte.

À cet égard, les travaux parlementaires restituant les débats tenus devant la commission ne manquent pas d’intérêt :

Compte rendu de séance de la commission des lois du 30 janvier 2008 Art. 16 (art. L. 2223-40-1 (nouveau) du CGCT) : Élaboration d’un schéma régional des crématoriums : La Commission a examiné un amendement de suppression de cet article présenté par le rapporteur. M. Jean-Jacques Urvoas a regretté le dépôt d’un tel amendement en soulignant que la disposition adoptée à cet article par les sénateurs visait justement à répondre, de manière non coercitive, aux déséquilibres constatés dans la réalité s’agissant des implantations de crématoriums. Il a en outre observé que, de toutes les dispositions adoptées par le Sénat contre l’avis du Gouvernement, il s’agissait de la seule dont le ministre délégué aux Collectivités territoriales d’alors, M. Brice Hortefeux, s’était finalement félicité. Mme George Pau-Langevin a jugé regrettable de supprimer l’élaboration de schémas régionaux des crématoriums, la consultation des exécutifs des collectivités territoriales et des responsables des établissements concernés par le préfet apparaissant, en la matière, être une bonne chose. Le rapporteur a justifié son initiative par un souci de simplification. Il a, en outre, mis en exergue certaines difficultés résultant du dispositif, liées tout à la fois à la lourdeur du processus d’élaboration de ces schémas et au fait que les conseils régionaux et généraux n’ont aucune compétence particulière en matière funéraire. Il a estimé, en conséquence, que la procédure instituée par le Sénat ressemblait davantage à une coquille vide qu’à une solution efficace à un problème bien réel. Le président Jean-Luc Warsmann s’est déclaré séduit par l’argumentation du rapporteur, indiquant que des enquêtes publiques devaient permettre, en l’état, d’éclairer les communes et les opérateurs sur toute décision d’implantation nouvelle de crématoriums. Prenant l’exemple du département des Ardennes, il a estimé que si le nombre de crémations augmentait substantiellement dans les années à venir, l’installation d’un nouvel opérateur funéraire aux côtés de l’unique crématorium existant s’imposerait d’elle-même pour répondre aux besoins. Estimant que la question prenait une dimension particulière dans les grandes agglomérations urbaines, notamment dans la région parisienne où certaines installations funéraires relevant de la ville de Paris sont physiquement implantées dans les communes environnantes, Mme George Pau-Langevin s’est prononcée en faveur du maintien d’une concertation institutionnalisée au sujet des créations de nouveaux crématoriums. Le président Jean-Luc Warsmann a considéré que la réponse aux besoins devait davantage découler des initiatives des opérateurs que des concertations associant des collectivités territoriales n’ayant aucune compétence dans le domaine funéraire. M. Jean-Jacques Urvoas a observé que, dans le cas du Finistère, les crématoriums étaient tous localisés dans la même zone géographique, ce qui illustre la nécessité de veiller à une véritable régulation des nouvelles implantations. Il a ensuite demandé au rapporteur quels échos sa proposition avait recueillis auprès de ses interlocuteurs au cours de ses auditions. Le rapporteur a répondu que son idée n’avait pas suscité d’opposition particulière des personnes qu’il avait entendues, la législation actuelle permettant déjà d’empêcher des installations anarchiques de crématoriums. Il a considéré qu’il revenait au préfet, dans le cadre des enquêtes d’utilité publique, de prendre ses responsabilités, ce qui lui a paru constituer la solution la plus pragmatique à un problème bien réel. La Commission a alors adopté cet amendement, supprimant ainsi l’article 16.

L’idée d’une régulation de la création de nouveaux crématoriums est alors retombée dans l’oubli et l’on a vu s’implanter dans certains territoires de nouveaux équipements très proches géographiquement de crématoriums existants. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, les équipements existants se sont vus concurrencés par les crématoriums nouvellement créés, fragilisant ainsi leurs modèles économiques, et ces nouveaux équipements subissant la concurrence qu’ils avaient eux-mêmes créée.

Ainsi, continuer de laisser aux seules collectivités communales et intercommunales l’initiative de la création des crématoriums ne pourrait qu’avoir pour effet de fragiliser un service public sensible pour lequel la qualité, les prix et l’impact environnemental ne sauraient constituer des options.

Après avoir rappelé qu’en "deux décennies, le recours à la crémation est passé de 20 % des obsèques en 2000 à plus de 41 % en 2022", et qu’il "pourrait atteindre 50 % d’ici 2030 selon les projections du Conseil National des Opérations Funéraires (CNOF)", l’exposé des motifs du projet de loi déposé par la sénatrice Billon le 6 janvier 2026 présente les "trois problématiques soulevées par les élus locaux, les professionnels du funéraire et les parlementaires eux-mêmes" :

Proposition de loi du 6 janvier 2026 Exposé des motifs Face à l’évolution des pratiques funéraires, les crématoriums se sont multipliés : 175 crématoriums étaient recensés en 2014, contre près de 250 en 2025, en incluant ceux en construction. Le nombre d’appels d’offres pour la création de nouveaux équipements a triplé depuis 2020. Si la demande est indéniablement forte, l’implantation de ces nouvelles infrastructures s’est souvent faite de façon anarchique. De nombreux projets sont initiés par des communes de petite taille, attirées par l’espoir de percevoir des redevances qui s’avèrent souvent illusoires. Cette dynamique entraîne plusieurs effets de bord préjudiciables : • une saturation de l’offre locale, avec des équipements parfois distants de quelques kilomètres, comme dans le Nord, où la création du crématorium de Maubeuge a fragilisé le site voisin de Hautmont. Le crématorium de Maubeuge a été placé en redressement judiciaire, tandis que la commune, s’étant portée caution du délégataire dans le cadre de la Délégation de Service Public (DSP), s’est exposée à un risque financier direct ; • une inflation du prix des crémations, les opérateurs devant rentabiliser des investissements élevés (3 à 4 millions d’euros en moyenne) dans un marché devenu concurrentiel ; • des impacts environnementaux négatifs : dans un équipement optimisé, une crémation nécessite 40 m³ de gaz, contre 80 à 120 m³ dans des structures sous-utilisées, accentuant les émissions liées à la remise en température des fours. Cette situation appelle une régulation cohérente et équilibrée, dans l’intérêt des familles et des communes. L’art. 1er propose donc de renforcer les critères d’appréciation du préfet dans l’implantation des crématoriums. L’art. L. 2223-40 du CGCT pose un cadre pour les créations de crématoriums, en prévoyant l’intervention du représentant de l’État, après avis de la commission départementale de l’environnement et réalisation d’une enquête publique. Mais cet encadrement est purement formel : le préfet ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation substantiel. Pour répondre à cette situation, l’art. 1er propose de conditionner l’autorisation préfectorale à l’étude de la viabilité économique du projet.

Le dernier alinéa de l’art. L. 2223-40 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) serait donc ainsi modifié :

"Toute création ou extension de crématorium ne peut avoir lieu sans l’autorisation du représentant de l’État. Celle-ci tient compte de la viabilité économique du projet et ne peut être accordée qu’après une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du Code de l’environnement et un avis de la commission départementale compétente en matière d’environnement, de risques sanitaires et technologiques."

Le second volet de la proposition de loi vise d’une part à sécuriser les maires dans le recours à la crémation des restes exhumés, et d’autre part à ouvrir plus largement la possibilité de recourir à la crémation des personnes décédées dépourvues de ressources suffisantes.

Soutenir les maires dans la gestion des funérailles

Après avoir rappelé qu’il découle de l’art. L. 2223-27 du CGCT que la crémation des personnes dépourvues de ressources suffisantes n’est possible que "lorsque le défunt en a exprimé la volonté", l’exposé des motifs souligne que "dans les faits, cette volonté n’est que rarement connue ou attestée", et qu’il "semble aujourd’hui déraisonnable de maintenir cette interdiction de principe, alors que la crémation est devenue une pratique presque aussi courante que l’inhumation".

Ainsi, il découle de l’exposé des motifs que l’art. 2 de la proposition de loi :

"ouvre […] aux maires la possibilité de recourir à la crémation pour les personnes décédées sans ressources, sauf volonté contraire exprimée par le défunt. Il est proposé de compléter l’art. L. 2223-27 du CGCT en y ajoutant la faculté de choisir la crémation, sauf opposition connue du défunt. Afin de respecter le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine, il est prévu que le maire informe en amont, et par tout moyen, les tiers susceptibles de faire connaître la volonté du défunt."

Les articles L. 2213-7 et L. 2223-27 du CGCT seraient donc ainsi modifiés :

Art. L. 2213-7, CGCT : "Le maire ou, à défaut, le représentant de l’État dans le département pourvoit d’urgence à ce que toute personne décédée soit inhumée ou crématisée décemment sans distinction de culte ni de croyance." Art. L. 2223-27, CGCT : "Le service est gratuit pour les personnes dépourvues de ressources suffisantes. Lorsque la mission de service public définie à l’art. L. 2223-19 n’est pas assurée par la commune, celle-ci prend en charge les frais d’obsèques de ces personnes. Elle choisit l’organisme qui assurera ces obsèques. Le maire fait procéder à la crémation du corps lorsque le défunt en a exprimé la volonté. À défaut, le maire, avant de faire procéder à la crémation du corps, s’assure par tout moyen de l’absence d’opposition du défunt à celle-ci."

Sécuriser les maires dans la crémation des restes exhumés

S’agissant de la crémation des restes exhumés, la proposition de loi se propose de tirer les conséquences de la décision à la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) n° 2024-1110 rendue par le Conseil constitutionnel le 31 octobre 2024, mais surtout de l’absence d’intervention du législateur avant le 31 décembre 2025, c’est-à-dire dans le délai imparti par le Conseil constitutionnel pour modifier la loi.

Cette non-intervention du législateur a eu pour effet de rendre effective, depuis le 1er janvier 2026, l’abrogation de l’expression "en l’absence d’opposition connue ou attestée du défunt" de l’art. L. 2223-4 du CGCT, difficulté reconnue par le Gouvernement dans sa réponse écrite faite à la sénatrice Sylviane Noël en avril 2024.

Et l’exposé des motifs d’indiquer :

L’art. 2 vise à sécuriser juridiquement le recours à la crémation pour les restes exhumés. Il propose une nouvelle rédaction de l’art. L. 2223-4, tenant compte des remarques du Conseil constitutionnel. Il maintient la faculté pour le maire de procéder à la crémation des restes exhumés, tout en prévoyant qu’il s’assure, préalablement, du défaut d’opposition du défunt à celle-ci.

L’art. L. 2223-4 du CGCT serait donc modifié comme suit :

"Un arrêté du maire affecte à perpétuité, dans le cimetière, un ossuaire aménagé où les restes exhumés sont aussitôt réinhumés. Le maire peut également faire procéder à la crémation des restes exhumés. À défaut, le maire, avant de faire procéder à la crémation du corps, s’assure par tout moyen de l’absence d’opposition du défunt à celle-ci. Les restes des personnes qui avaient manifesté leur opposition à la crémation sont distingués au sein de l’ossuaire."