Une commune peut-elle refuser le renouvellement d’une concession funéraire au motif que le titulaire n’entretient pas cette dernière ?
La concession funéraire - temporaire, trentenaire ou cinquantenaire - a, en quelque sorte, une vocation à la perpétuité, les textes aménageant, au profit du concessionnaire (ou de ses ayants cause), la possibilité d’obtenir indéfiniment le renouvellement de sa concession, ou sa conversion en une concession de plus longue durée.
I - Le renouvellement de la concession, un droit consacré par le législateur
Le renouvellement de la concession - régi par les alinéas 2, 3 et 4 de l’article L 2223-15 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) - se fait sur place et il ne peut être opposé au concessionnaire un refus fondé sur un nouvel aménagement du cimetière que le maintien de la concession viendrait contrarier (CE 12 janv. 1917 Devoncoux : Rec. CE p. 38 ; CE 20 janv. 1956 ville de Royan c/ Dame Oger : Rec. CE p. 26). Le maire ne peut en effet refuser le renouvellement, sauf naturellement pour des motifs d’ordre public tirés des objectifs pour lesquels lui est confiée la police du cimetière (c’est-à-dire le bon ordre et la décence de celui-ci).
La demande de renouvellement doit être faite dans le délai de deux années qui suit l’arrivée à échéance de la concession. Les communes ne pratiquent pas en général le renouvellement anticipé (c’est-à-dire avant le terme de la concession). Toutefois, en pratique, il sera parfois procédé à un renouvellement anticipé, dans l’hypothèse où le titulaire sollicite une autorisation d’inhumer alors que la concession arrive à son terme. Selon les communes, l’inhumation sera subordonnée au renouvellement si elle intervient dans les cinq ou trois dernières années (dans ce cas, le délai de deux ans pour renouveler est pris en compte) de la concession. Cette pratique s’explique en raison de l’interdiction d’ouvrir les fosses avant un délai de cinq ans (dans l’hypothèse d’un non-renouvellement de la concession où une inhumation a été pratiquée dans le délai de trois ans avant son échéance, la commune ne pourrait reprendre le terrain avant l’expiration de ce délai de cinq années ; c’est pourquoi le renouvellement anticipé est imposé).
Le concessionnaire sollicitant le renouvellement devra payer à la commune le prix de la concession tel que fixé le jour de l’arrivée à échéance de la sépulture (CE 21 mai 2007, Pujol : JCP A 2007, 2185, p. 34, note D. Dutrieux). Si l’un des héritiers renouvelle la concession, en raison de son caractère familial, celle-ci continue d’appartenir à l’ensemble des héritiers en indivision (CE, Ass., 21 oct. 1955 Demoiselle Méline : Rec. CE p. 491).
Le renouvellement se fait pour la même durée. Les communes ont toutefois, sans qu’il s’agisse d’une obligation, la faculté de renouveler pour une période plus courte (Rép. min. n° 41848 JOAN Q 14 janv. 1978), ce qu’a confirmé expressément une réponse du ministre de l’Intérieur en date du 21 juil. 2009 (Rép. min. n° 43478 : JOAN Q 21 juil. 2009 p. 7255).
À défaut de renouvellement dans le délai de deux années, le terrain concédé fait retour à la commune. Il convient d’insister sur le fait que, d’une part, passé ce délai, le renouvellement n’est plus de droit - même si la commune n’a pas encore procédé à la reprise "matérielle" de la concession - et que, d’autre part, contrairement à la procédure de reprise pour abandon, le terrain fait retour à la commune "sans aucune formalité", le maire n’étant pas tenu "de prendre un arrêté" ni même de convoquer la famille lors de l’exhumation des restes (CE 26 juil.1985 M. Lefèvre et autres : Rec. CE T. p. 524 ; Damien Dutrieux, Législation funéraire : le retour des concessions particulières : Les Cahiers Juridiques des Collectivités Territoriales n° 32 1998, p. 19). Il est important de relever que si le règlement du cimetière prévoit une procédure particulière, celle-ci devra être respectée, même si elle ajoute des obligations aux règles nationales (CAA Versailles, 2ème ch., 17 sept. 2009, n° 08VE00240, ville de Paris : Résonance n° 62, juil. 2010, p. 35, note D. Dutrieux).
Un renouvellement "tardif" (demande présentée après les deux ans mais avant la reprise matérielle de la sépulture) peut être accordé, mais il s’agit d’une simple faculté pour la commune, le maire appréciant par exemple, soit l’existence de nombreuses places disponibles, soit l’intérêt de conserver la sépulture en raison du monument présent sur cette dernière.
II - Le refus de renouvellement fondé sur une condition non prévue par le législateur
Les seuls motifs susceptibles de justifier un refus de renouvellement se trouvent dans l’article L. 2223-15 du CGCT qui disposent que :
"Les concessions sont accordées moyennant le versement d’un capital dont le montant est fixé par le conseil municipal.
Les concessions temporaires, les concessions trentenaires et les concessions cinquantenaires sont renouvelables au prix du tarif en vigueur au moment du renouvellement.
À défaut du paiement de cette nouvelle redevance, le terrain concédé fait retour à la commune. Il ne peut cependant être repris par elle que deux années révolues après l’expiration de la période pour laquelle le terrain a été concédé.
Dans l’intervalle de ces deux années, les concessionnaires ou leurs ayants cause peuvent user de leur droit de renouvellement".
Deux cas de refus résultent de la lettre de cet article du CGCT.
Le premier a trait au paiement ; le renouvellement implique le paiement du prix de la concession au jour de l’arrivée à échéance (CE 21 mai 2007, Pujol : JCP A 2007, 2185, p. 34, note D. Dutrieux). Certes, il est envisageable que le paiement ne soit pas intégral, cependant cette faculté n’appartient pas à l’autorité qui délivre la concession, mais seulement à celle qui encaisse le paiement, c’est-à-dire le comptable public de la commune ou le régisseur de recettes si une telle régie a été instituée. En effet, concernant la possibilité de payer le prix en plusieurs échéances, le ministre de l’Intérieur (Rép. min. n° 59, JOAN Q 13 janv. 2004, p. 339) a indiqué à un parlementaire que :
"Par ailleurs, l’article L. 2223-15 du CGCT dispose que "les concessions sont accordées moyennant le versement d’un capital dont le montant est fixé par le conseil municipal". Au regard du droit funéraire il n’existe aucun motif permettant à une collectivité locale de refuser de délivrer une concession au motif que l’acquéreur demande un paiement échelonné. Toutefois, le décret n° 62-1587 du 29 déc. 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, et notamment son article 23, oblige la commune à inscrire à son budget l’intégralité du montant dû, et le maire, en qualité d’ordonnateur, à émettre l’ordre de recette correspondant constitué par un titre de perception. Le maire ne peut donc accepter le fractionnement de la créance de la collectivité. Il convient cependant de rappeler que l’article 11 du décret du 29 déc. 1962 précité précise quant à lui : "Les comptables publics sont seuls chargés de la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui lui sont remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou autre titre". S’agissant du règlement effectif par le débiteur de la somme due à la commune, l’octroi de délais ou de facilités de paiement relève donc de la compétence des comptables qui les accordent sous leur responsabilité aux personnes en difficulté, en recherchant la meilleure adéquation entre le montant des sommes dues et les ressources dont les débiteurs disposent. Il appartient en effet à ces derniers d’examiner une demande éventuelle de délais si la situation pécuniaire du débiteur le justifie".
La seconde hypothèse dans laquelle il pourra être opposé un refus à une demande de renouvellement concerne la qualité du demandeur. En effet, seul le concessionnaire, c’est-à-dire celui qui a fondé la concession, ou ses ayants cause (est souvent utilisée l’expression "ayants droit" ; en pratique, il s’agit de la même chose, les héritiers du fondateur de la sépulture ; voir Nouveau Petit Robert 2009, p. 201 ; G. Chaillot, Le droit funéraire français : Pro Roc 1997, p. 231) peuvent renouveler selon le dernier alinéa de l’article L. 2223-15 reproduit ci-dessus.
Le refus d’un renouvellement par une personne n’ayant pas l’une des deux qualités prévues par la loi s’explique pour des questions de responsabilité. En effet, des constructions étant fréquemment réalisées sur les concessions funéraires, se rencontrent des questions liées à la responsabilité des dégâts provoqués par la ruine d’un monument funéraire. Or, le concessionnaire, puis ses ayants cause, sont responsables, au titre de l’article 1586 du Code civil de ces dégâts - sous réserve d’une responsabilité résiduelle de la personne publique en raison de la non-utilisation de son pouvoir de police (Bénarab M., Tempête et dégâts dans les cimetières : Petites affiches 8 août 2000, p. 21 ; Boehler E., De la réparation du dommage causé par la ruine d’un monument funéraire : Petites affiches 2 nov. 1990, p. 4 ; Dutrieux D., Chute d’un monument funéraire et responsabilité communale, note sous CAA Nancy 13 janv. 2005, 02NC00427, X. c/ ville Nancy : Collectivités territoriales - Intercommunalité, sept. 2005, comm. 162 p. 22). Il est dès lors impossible que la concession soit renouvelée sans qu’expriment leur accord ceux qui seront responsables civilement des constructions présentes (il n’est guère possible de créer des obligations pour autrui).
Comme l’a justement rappelé le tribunal administratif de Paris (TA Paris 9 janv. 2007, n° 0418233, La lettre du tribunal administratif de Paris, n° 12, avr. 2007, p. 2 ; http://paris.tribunal-administratif.fr/ta-caa/lettre-de-la-jurisprudence/) :
"Si le maire assure, en vertu de l’article L.2213-8 du même Code, la police des cimetières et peut, sur ce fondement, imposer au titulaire d’une concession funéraire et, en particulier, aux nouveaux titulaires, la réalisation de travaux propres à améliorer la sécurité ou la salubrité du cimetière, il ne saurait subordonner à la réalisation de tels travaux le renouvellement de ladite concession, dès lors que l’absence de réalisation de ces travaux ne saurait, en l’espèce, constituer un motif d’ordre public suffisant pour faire obstacle au droit de renouvellement précité".
Le renouvellement, consacré par le législateur demeure donc un droit presque absolu.
