Le règlement du cimetière - 2e partie

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Les moyens de légalité interne susceptibles d’être soulevés devant le juge administratif sont nombreux. Il s’agit notamment de :

Ici, la notion de loi doit être prise au sens générique. L’expression "violation de la loi" signifiant violation d’une norme de valeur supérieure, qu’il s’agisse d’un texte ou qu’il s’agisse d’un principe dégagé par la jurisprudence tel qu’un principe général du droit (usuellement désigné par l’acronyme PGD). À titre d’exemple en matière de règlement de cimetière, une disposition contraignant de manière excessive l’intervention des opérateurs funéraires dans le cimetière pourra être annulée en ce qu’elle porte atteinte au principe général du droit que constitue la liberté du commerce et de l’industrie.

• Les erreurs de droit

Il s’agit d’une erreur de base légale ou d’une fausse interprétation de la norme applicable.

Il s’agira, par exemple, d’une erreur de qualification juridique des faits ou d’une erreur dans les faits pris en compte pour l’élaboration de l’acte.

• Et enfin, le détournement de pouvoir

Qui se caractérise par le fait que l’Administration utilise volontairement ses pouvoirs dans un but contraire à celui qui lui a été conféré par la loi, qui peut être, par exemple de favoriser les intérêts d’une personne ou de nuire à une autre. En pratique, quoique régulièrement soulevé, il n’est que très rarement retenu par le juge administratif en raison de la grande difficulté à le prouver.

Notons qu’en matière de contrôle des actes administratifs relevant de la police administrative, le juge administratif opère un contrôle de proportionnalité, ne se limitant pas ainsi à la simple erreur manifeste d’appréciation.

Depuis un arrêt fondateur rendu le 19 mai 1933, arrêt dit "Benjamin", le juge administratif vérifie si la mesure de police est :

- nécessaire ;

- adaptée ;

- et proportionnée au but recherché.

En somme, si elle ne porte pas atteinte de façon disproportionnée à la liberté qu’elle restreint au regard du but qu’elle poursuit. Dans cet arrêt "Benjamin", le Conseil d’État tire toutes les conséquences d’un précédent arrêt "Baldy" rendu le 10 août 1917, dont on a retenu comme principe fondamental une citation des conclusions du commissaire du Gouvernement Louis Corneille, selon laquelle "La liberté est la règle, la restriction de police l’exception".

Ce sont donc ces principes fondamentaux qui devront gouverner la rédaction d’un règlement de cimetière. Ainsi, les mesures prises par le maire en matière de police des cimetières devront être strictement nécessaires au maintien de l’ordre public, ainsi qu’à la préservation de la décence et du bon ordre dans les cimetières.

À titre d’exemple, deux jurisprudences nous le rappellent,

- l’une ancienne : CE, 30 juillet 1915, Rec. p. 261,

- l’autre plus récente : CE, 22 mai 1996, Riehl, n° 129186.

Les horaires d’accès au cimetière doivent être pris dans la mesure du respect du caractère public du cimetière, c’est-à-dire ne pas être trop restreints. Ainsi, d’une façon générale, les horaires d’ouverture et de fermeture devront être aussi larges que possible pour permettre son usage. Les critères susceptibles d’être pris en compte sont notamment les heures de lever et de coucher du soleil, ainsi que les moyens que la commune peut raisonnablement mettre en œuvre pour assurer l’accueil, la surveillance et le gardiennage du cimetière.

S’agissant d’éventuels jours de fermeture ponctuels, ils pourront être motivés par des conditions climatiques de nature à faire peser un risque pour la sécurité publique (avis de tempête, neige, par exemple), ce que le règlement du cimetière pourra prévoir. En revanche, et de longue date, il ne pourra pas être décidé de fermer le cimetière la veille de jours de fêtes (CE, 29 avril 1904, Sieur Adam, rec. p. 347), en particulier la veille des Rameaux ou de la Toussaint.

De façon classique, l’accès au cimetière pourra être interdit sur des considérations relatives à la décence aux personnes présentant un état d’ébriété, aux mendiants et aux colporteurs. Il pourra y être interdit de fumer, de chanter (en dehors des cérémonies d’obsèques), d’introduire des animaux, à l’exception des chiens guides d’aveugles, ou encore l’usage des cycles et autres moyens de transport à roues (rollers, trottinettes, skateboard, etc.).

En revanche, ainsi qu’en dispose l’art. L. 2213-9 du CGCT, il n’est pas "permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort". Et d’une façon générale, "il est procédé aux cérémonies conformément aux coutumes suivant les différents cultes" (art. L. 2213-11 du CGCT).

S’agissant de l’accès des véhicules, la dimension du cimetière et celle de ses espaces de circulation carrossables peuvent permettre au maire d’interdire l’entrée des véhicules des particuliers se rendant sur la sépulture d’un défunt ou en limiter l’accès en voiture aux personnes à mobilité réduite.

L’accès aux personnes à mobilité réduite pourra, le cas échéant, être soumis à une inscription préalable permettant la remise d’un badge pour permettre à ces personnes d’accéder au cimetière pendant les horaires d’ouverture du cimetière, mais en dehors des heures de présence d’agents, lorsque le portail du cimetière est équipé d’un système automatisé. En effet, il pourrait être soulevé une atteinte au principe de non-discrimination si le maire restreignait l’accès au cimetière des personnes à mobilité réduite à des plages horaires inférieures à celles d’ouverture du cimetière si des dispositions pouvaient être prises pour l’éviter.

S’agissant de l’accès des opérateurs funéraires, d’une façon générale et selon une jurisprudence très ancienne, le maire ne peut interdire l’accès des véhicules des entrepreneurs de pompes funèbres (CE, 19 février 1915, Govinet Bouchet, rec. p. 42, confirmée par CE, 15 mars 1974, Pasquis). Et excéderait sans conteste ses pouvoirs le maire qui imposerait le paiement d’une redevance de stationnement à l’opérateur funéraire "en service" pour la réalisation de travaux ou d’opérations funéraires. Tel ne serait sans doute pas le cas si l’opérateur funéraire confondait, par commodité personnelle, cimetière et parking…

En revanche, le maire pourra, sur des impératifs de conservation des infrastructures du cimetière et en particulier des chaussées carrossables, limiter le poids des véhicules des professionnels intervenant dans le cimetière (CE, 18 février 1972, Chambre syndicale des entreprise artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne, rec. p. 153).

Ainsi qu’en dispose l’art. L. 2213-9 du CGCT, "sont soumis au pouvoir de police du maire le mode de transport des personnes décédées, le maintien de l’ordre et de la décence dans les cimetières". Il en découle que la responsabilité de la commune pourra être engagée en cas de vols ou de dégradations sur les sépultures en l’absence de tout dispositif de surveillance et de gardiennage ou en cas d’insuffisance de ce dernier (a contrario : TA Marseille, 8 juin 2004, M. G. c/ Ville de Marseille).

Il peut donc être utile de rappeler dans le règlement du cimetière l’obligation pour les concessionnaires d’assurer l’entretien des sépultures dont le corollaire est l’obligation du maire de s’en assurer et de mettre en demeure les concessionnaires d’effectuer les travaux nécessaires pour maintenir la sécurité publique dans le cimetière.

S’agissant de l’espace inter-tombes, qui doit être fourni par la commune (art. L. 2223-13 du CGCT) et dont les dimensions doivent répondre aux exigences de l’art. R. 2223-4 (pour mémoire : 30 à 40 cm sur les côtés et 30 à 50 cm à la tête et aux pieds), le maire peut sur des considérations de sécurité publique imposer l’usage de matériaux non glissants en cas de pluie (tels que des matériaux non polis) ou encore imposer, dans la mesure du possible, que la pose des semelles contiguës ne présente pas un dénivelé trop important entre elles, ou enfin interdire la pose d’objet funéraires sur ces espaces (qui appartiennent, rappelons-le, au domaine public). Et ce n’est qu’à travers une surveillance constante et régulière du respect de ces règles que la responsabilité de la commune, en cas de dommages, pourra ne pas être engagée.

Sur le régime juridique de l’espace inter-tombes, la jurisprudence est cependant assez nébuleuse… Le juge administratif semble mal à l’aise à appréhender l’apparente contradiction entre le fait que l’espace inter-tombes appartient au domaine public et la possibilité offerte aux concessionnaires, voire imposée par les règlements de cimetière, de l’aménager. Et à plus forte raison, lorsque cette obligation est apparue dans le règlement du cimetière postérieurement à l’achat de la concession et qu’elle a pour effet d’obliger le concessionnaire ou son ayant droit à réaliser des travaux coûteux conditionnant le renouvellement de la concession.

À titre d’exemple, la cour administrative d’appel de Marseille nous rappelle le principe dans un arrêt du 2 juin 2008 (Commune de Cabestany) : Il résulte des articles L. 2213-13 et R. 2223-4 relatifs aux espaces inter-tombes "qu’un passage d’une largeur minimum réglementaire doit être ménagé entre les tombes ou les concessions ; que ces espaces inter-tombes ou inter-concessions font partie du domaine public communal et sont insusceptibles de droits privatifs ; qu’il appartient au maire, dans le cadre de ses pouvoirs de police des cimetières, d’empêcher tout empiètement sur ces espaces". Mais elle reste cependant muette s’agissant de porter à la charge des concessionnaires leur aménagement.

L’esthétique n’est pas une composante de l’ordre public de sorte que le maire ne saurait porter atteinte à la liberté d’apposer un monument sur une sépulture sur des considérations esthétiques. Cependant, il n’est pas rare qu’une confusion s’opère dans l’esprit de certains maires par analogie avec le droit de l’urbanisme, qui lui peut, sous certaines conditions imposer des règles esthétiques aux constructions. Or contrairement au droit de la construction, le droit de l’urbanisme n’a pas vocation à s’appliquer aux constructions funéraires, constituées principalement des caveaux et des monuments.

En la matière, on peut se référer à une jurisprudence abondante qui rappelle que l’esthétique du cimetière ne relève pas de la police des cimetières, donc ni de l’ordre public, ni de la décence (CE, 18 février 1972, Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne, rec. p.153 ; TA Montpellier, 13 novembre 1979, Allemandi, rec. p.541 ; CE, 11 mars 1983, Commune de Bures-sur-Yvette, rec. p.104).

Cependant, des considérations esthétiques relevant de l’intérêt patrimonial de certains espaces du cimetière peuvent être légitimement prises en compte. Il conviendra pour cela de se référer aux règles relatives au Patrimoine et solliciter l’intervention de l’Architecte des Bâtiments de France (ABF). Mais de telles restrictions pour motifs esthétiques ne relèveront pas des pouvoirs de police du maire mais de la police du patrimoine.

Une timide exception a cependant été introduite par la loi du 19 décembre 2008, permettant au maire de fixer les dimensions maximales des monuments. Mais cette exception n’en constitue pas vraiment une dans la mesure où les restrictions imposées par le maire devront être a priori fondées sur des impératifs d’ordre public et non sur des considérations réellement esthétiques.

De toute évidence, le maire devra édicter des règles relatives à la réalisation des opérations funéraires dans le cimetière fondées sur des impératifs d’ordre public et de décence. Ces règles devront respecter les dispositions du CGCT et n’en constituer que des modalités d’application fondées sur des considérations objectives.

Ainsi, le règlement du cimetière pourra prescrire des mesures de nature à assurer la sécurité des travaux et des abords de la sépulture ouverte pour procéder à l’inhumation et au passage à proximité de la sépulture des personnes assistant aux obsèques. De même, s’agissant des exhumations, le règlement du cimetière devra prévoir des dispositions de nature à préserver la décence et la salubrité publique. Il pourra s’agir de prévoir de fermer le cimetière jusqu’à l’achèvement des opérations d’exhumation ou de restreindre l’accès aux secteurs du cimetière où se déroulent les opérations d’exhumation si la superficie du cimetière n’est pas de nature à justifier sa fermeture totale.

Deux opérations, constituant des pratiques assez récentes sont en général peu évoquées par les règlements de cimetières, sans doute à tort. Il s’agit de la dispersion des cendres et du scellement des urnes sur les monuments. Ces opérations sont de plus en plus plébiscitées par les familles, souvent pour des raisons économiques, avec le développement exponentiel de la crémation au cours des 20 dernières années, mais surtout avec les restrictions relatives à la destination des cendres posées par la loi du 19 décembre 2008.

Or il est fréquent que les maires ne se soient pas saisis des problématiques susceptibles d’être soulevées par ces opérations, en particulier sur le terrain de la décence. Quand la dispersion n’est pas réalisée dans la continuité de la crémation sur le même site, il est fréquent que les cendres soient recueillies dans une urne dont les caractéristiques se prêtent mal à la dispersion, notamment en raison de l’étroitesse de leur ouverture, ne permettant pas une dispersion avec la délicatesse que requiert une telle opération.

On assiste donc fréquemment à un déversement brutal de la majeure partie des cendres sur l’espace de dispersion, suivi souvent de multiples contorsions de l’urne afin de recueillir les dernières cendres bloquées au niveau de l’ouverture de l’urne, quand il n’est pas nécessaire de "tapoter" le fond de l’urne pour débloquer les dernières cendres restées fixées aux parois.

Se pose donc la question de savoir si le maire ne serait pas légitime à imposer, dans le cadre de la dispersion des cendres, l’utilisation obligatoire d’un dispersoir, fondée sur les obligations de décence posées à l’art. 16-1-1 du Code civil qui, rappelons-le, dispose que "Le respect dû au corps humain ne cesse pas avec la mort. Les restes des personnes décédées, y compris les cendres de celles dont le corps a donné lieu à crémation, doivent être traités avec respect, dignité et décence".

On peut également s’interroger sur la possibilité qu’aurait le gestionnaire du cimetière de mettre à disposition des familles et des opérateurs funéraires des équipements de nature à permettre une dispersion décente des cendres, à titre gracieux ou onéreux. Mais il conviendra de rester particulièrement prudent et de se demander si ce type de service ne constitue pas une activité relevant du service extérieur des pompes funèbres…

En outre, une réponse ministérielle très contestable a été publiée le 3 novembre 2022, imposant le recours obligatoire à un opérateur funéraire pour organiser une dispersion sur un site aménagé à l’intérieur d’un cimetière. De toute évidence, cette réponse ministérielle méconnaît l’esprit de la loi du 8 janvier 1993 et entre en contradiction avec les dispositions de sa circulaire d’application de 1995. Il apparaît donc que le maire excéderait ses pouvoirs en prescrivant l’intervention obligatoire d’un opérateur funéraire en la matière. Imposer l’utilisation d’un dispersoir permettrait également de résoudre la problématique pour les proches du défunt du devenir de l’urne vide après la dispersion.

Si elle constitue un simple objet, voire un déchet, sur le terrain du droit, tel n’est assurément pas le cas sur le terrain psychologique pour les familles qui n’ont que deux options qui s’ouvrent à elles : conserver l’urne mais qui constituera un "objet encombrant" sur le plan symbolique et psychologique ou jeter l’urne, ce qui peut être vécu comme un acte de profanation sur le plan symbolique. Le dispersoir constituerait donc un objet transitoire permettant aux proches du défunt de mieux appréhender la disparition de l’urne en tant que marqueur de la présence physique du défunt.

S’agissant du scellement d’urne, deux questions essentielles se posent : la durabilité dans le temps du scellement et la durabilité de l’intégrité de l’urne. Après son scellement, l’urne sera exposée aux aléas climatiques, aux risques de dégradation (chute de la stèle, par exemple) et au risque de vol.

Les textes de portée nationale ne réglementent pas ces sujets, il incombe donc au maire de s’en saisir sur le fondement du principe de décence et des dispositions de l’art. 16-1-1 du Code civil :

- Sur la durabilité du scellement et la prévention contre le vol, certains maires se sont inquiétés de l’emploi de silicone ou de colle et tendent à exiger dans leur règlement de cimetière un goujonnage de l’urne. Si le goujonnage constitue la seule alternative solide au simple scellement (en particulier s’agissant d’urnes légères telles que celles en PVC), il implique le percement de la tombale, donc une dégradation définitive du monument, inesthétique en cas de descellement. Le sujet n’ayant jamais été soumis aux juridictions, la question de la légalité d’un goujonnage exigé par le règlement du cimetière reste entière.

- Sur le risque de dégradation de l’urne exposée aux aléas climatiques et aux risques de chocs, il est certain que l’opérateur a, en la matière, une obligation d’information et de conseil qui doit le faire tendre à orienter la famille vers des matériaux résistants.

- Seront donc à privilégier la pierre (granit, par exemple) et le PVC, et à éviter les matériaux fragiles dans le temps ou aux chocs tels que le bois, le métal ou la céramique.

Outre le matériau utilisé et parce que deux sécurités valent mieux qu’une, pour éviter que les cendres ne se répandent sur la sépulture en cas de casse de l’urne (chute de la stèle, par exemple) malgré l’emploi d’un matériau solide, il apparaît préférable que les cendres soient contenues dans un sac non biodégradable fermé placé à l’intérieur de l’urne.

Dans la mesure où il s’agit d’une question de protection de l’ordre public, le choix des caractéristiques de l’urne par la famille ne saurait reposer sur les seuls conseils de l’opérateur funéraire, qui n’est pas fondé à "forcer" la famille dans le choix de l’urne. Il apparaît donc que le maire devrait insérer dans le règlement du cimetière une obligation quant au choix des matériaux de l’urne ainsi que sur l’utilisation d’un sac non biodégradable fermé.

Cependant, sur l’étendue de l’obligation édictée, il apparaît que le maire excéderait ses pouvoirs en fixant une liste limitative de matériaux. Il conviendra donc de privilégier une formule tenant à ses caractéristiques de solidité et de ne citer des matériaux précis qu’à titre d’exemple, par l’emploi du mot "notamment".

À suivre…