Le contentieux est peu commun : il s’agit d’une délibération d’un conseil municipal relative à l’extension d’un cimetière et confiant au maire le pouvoir d’engager l’acquisition de terrains faisant l’objet d’emplacements réservés à cet effet par le PLU. Or cette délibération est annulée pour défaut d’enquête hydrogéologique. Explications…

Tribunal administratif de Grenoble, 13 mai 2026, n° 2200481

Qu’est-ce qu’un emplacement réservé ?

On rappellera que le PLU (Plan Local d’Urbanisme) peut fixer des emplacements réservés sur lesquels des équipements publics ont vocation à prendre place (art. L. 151-41 du Code de l’urbanisme). Une telle réserve interdit de construire sur l’emplacement et même de bénéficier des droits de construire attachés à la surface de terrain concernée par l’emplacement (CE, 20 juin 2016, M. Faure et autres, req. n° 386978).

En effet, l’autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire est tenue de refuser toute demande, même émanant de la personne bénéficiaire de la réserve, dont l’objet ne serait pas conforme à la destination de l’emplacement réservé, tant qu’aucune modification du PLU emportant changement de la destination n’est intervenue.

Naturellement, un bien frappé d’un tel emplacement est aliénable par son propriétaire (il n’existe aucune interdiction textuelle), même si, ayant vocation à rejoindre un patrimoine public, il pourra être exproprié ou préempté plus facilement qu’un autre. C’est, nous le comprenons, dans le cadre d’une démarche d’acquisition amiable de terrains figurant en emplacement réservé que cette délibération fut prise pour autoriser le maire à proposer l’achat de ces parcelles.

L’extension du cimetière : une compétence municipale en principe…

Le deuxième alinéa de l’art. L. 2223-1 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) attribue cette compétence à l’assemblée locale : "La création, l’agrandissement et la translation d’un cimetière sont décidés par le conseil municipal", ce qui explique la raison de cette délibération. On notera néanmoins qu’il existe une notable exception puisque le même deuxième alinéa de l’art. L. 2223-1 précité, après avoir exposé le principe exposé ci-dessus, dispose que : "Toutefois, dans les communes urbaines et à l’intérieur des périmètres d’agglomération, la création, l’agrandissement et la translation d’un cimetière à moins de 35 mètres des habitations sont autorisés par arrêté du représentant de l’État dans le département, pris après une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du Code de l’environnement et avis de la commission départementale compétente en matière d’environnement, de risques sanitaires et technologiques."

Ainsi, lorsque deux conditions sont cumulativement réunies, la décision du conseil municipal est subordonnée à l’obtention préalable d’une autorisation du préfet de département.

Ces deux conditions sont :
- le projet doit concerner la création, l’agrandissement ou encore la translation d’un cimetière au sein d’une commune urbaine ou d’un périmètre d’agglomération ;
- et, dans cet espace particulier, ce projet fait situer cet équipement à une distance inférieure à 35 mètres des habitations qui y ont été préalablement implantées.

La première condition mérite quelques précisions complémentaires : aux termes des prescriptions du premier alinéa de l’art. R. 2223-1 du CGCT, l’acception "communes urbaines" doit s’entendre des communes composées d’une population comportant plus de 2 000 habitants ainsi que de celles appartenant, totalement ou partiellement, à une agglomération comportant plus de 2 000 habitants.

La notion de "périmètre d’agglomération" a été, pour sa part, précisée par le juge administratif suprême. En effet, aux termes d’une décision du Conseil d’État (23 décembre 1887, Sieur Toret, Rec. Lebon p. 854), cet élément recouvrirait le périmètre extérieur des constructions groupées ou des enclos qu’ils joignent immédiatement.

L’exigence de l’avis de l’hydrogéologue

L’art. R. 2223-2 du CGCT rend désormais obligatoire l’intervention de l’hydrogéologue lors de la création, de l’agrandissement ou de la translation d’un cimetière. Cet avis a pour but de s’assurer, énonce l’article, que "ceux-ci (les terrains) doivent être choisis sur la base d’un rapport établi par l’hydrogéologue. Ce rapport se prononce sur le risque que le niveau des plus hautes eaux de la nappe libre superficielle puisse se situer à moins d’un mètre du fond des sépultures".

Le même article dispose que : "Les terrains les plus élevés et exposés au nord sont choisis de préférence. Ceux-ci doivent être choisis sur la base d’un rapport établi par l’hydrogéologue. Ce rapport se prononce sur le risque que le niveau des plus hautes eaux de la nappe libre superficielle puisse se situer à moins d’un mètre du fond des sépultures".

On remarquera que littéralement, si on emploie le terme de "préférence", c’est-à-dire une simple recommandation, pour le lieu du cimetière, la formulation ne fait aucun doute quant au caractère obligatoire de l’avis de l’hydrogéologue. Ce rapport ne peut être remplacé par un autre, telle une étude géotechnique, nous explique le tribunal administratif : "Si le rapport de la mission géotechnique G1 du cabinet Egsol du 12 octobre 2022 comporte, dans un paragraphe 3.4, des données hydrogéologiques, cette étude ne peut être assimilée à un rapport établi par un hydrogéologue tel qu’exigé par l’art. R. 2223-2 du CGCT.

À cet égard, cette étude G1 précise d’ailleurs qu’elle ne permet pas de fournir des informations hydrogéologiques suffisantes. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une étude hydrogéologique a été effectuée préalablement à la délibération contestée. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l’art. R. 2223-2 du CGCT doit être accueilli.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. A… est fondé à demander l’annulation de la délibération du 27 juillet 2021. La décision de rejet de son recours gracieux doit être annulée dans cette même mesure".

On peut enfin mentionner que les missions de l’hydrogéologue dépassent le cadre strict que lui impose l’art. R. 2223-2 du CGCT, puisque dans un avis non publié du Conseil supérieur de l’hygiène publique de France (Recommandation relative aux critères topographiques, géologiques, hydrogéologiques et d’hygiène publique à prendre en compte pour assurer la protection de l’hygiène publique en matière de cimetière (adoptée lors de la séance du 5 septembre 1996), celui-ci précise que :

"Les terrains d’inhumation doivent présenter des caractéristiques géologiques propices à l’oxydation des corps dans des conditions telles que les produits de décomposition puissent disparaître rapidement et totalement sans entraîner de risques de contamination grave pour les eaux superficielles ou souterraines.

C’est à l’hydrogéologue agréé en matière d’hygiène publique qu’il appartient d’apprécier l’aptitude des terrains à recevoir des inhumations et les risques potentiels de pollution que les cimetières peuvent créer.

Il sera ainsi amené, lors de la visite qu’il effectue sur le site, à étudier :
1 - les données topographiques,
2 - les critères géologiques,
3 - le contexte hydrogéologique,
4 - les aspects liés à l’hygiène publique,
5 - les aménagements propres à supprimer ou à réduire les éventuelles nuisances".

Philippe Dupuis
Consultant au Cridon Nord-Est
Chargé de cours à l’université de Lille

Résonance n° 228 - Juin 2026