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L’expression police des lieux de sépulture recouvre un domaine extrêmement large au profit du maire. L’essentiel demeure néanmoins le cimetière communal.
Pouvoir de police des cimetières et gestion du domaine public

Avec l’arrêt "Cauchoix", le juge administratif a procédé à une extension des pouvoirs de police du cimetière du maire au détriment de la compétence en matière de gestion de cette parcelle du domaine public (CE, 20 fév. 1946, Cauchoix : Rec. CE 1946, p. 53).
Dès lors, les pouvoirs de police englobent ce qu’il conviendrait de qualifier de pouvoirs de gestion du domaine public en dehors de cet espace public particulier qu’est le cimetière. Certains auteurs expliquent cet élargissement de compétence au profit du maire par la nécessité, pour le juge, de protéger la liberté des particuliers dans le cimetière et le droit qu’ils possèdent d’honorer leurs morts. En effet, dans le cadre de ses pouvoirs de police, le maire est limité par leur objet - maintien de l’ordre, neutralité et décence - alors que la gestion d’une parcelle du domaine public permet d’avoir d’autres objectifs d’intérêt général (notamment, T. Viel, Droit funéraire et gestion des cimetières : coll. "Administration locale", Berger-Levrault, 2e éd., 1999,, p. 272).
Le Code général des collectivités territoriales confie au maire la police des cimetières en lui assignant la mission d’y maintenir l’ordre et la décence dans le cadre d’une stricte neutralité (Code Général des Collectivités Territoriales [CGCT], art. L. 2213-8 et L. 2213-9). S’il était possible de soutenir le caractère facultatif du règlement, le décret n° 2010-917 du 28 janv. 2011 (Journal officiel du 30 janv. 2011) ayant, par la modification de l’art. R. 2213-46 du CGCT, indiqué que les exhumations doivent avoir lieu en dehors des heures d’ouverture du cimetière, il paraît aujourd’hui obligatoire pour le maire, d’adopter un règlement (dont le contenu minimal est constitué par des horaires).
C’est naturellement concernant l’accès du cimetière, le maintien de l’ordre et de la décence, le respect de la neutralité que pourront être prises des mesures de police dans ce règlement. Toutefois, les considérations esthétiques ne peuvent animer l’autorité chargée de la police du cimetière.
La loi n° 2008-1350 du 19 déc. 2008, tout en maintenant le droit de construire des monuments et caveaux (CGCT, art. L. 2223-13), permet d’introduire la première restriction au droit de construire dans l’art. L. 2223-12-1 qui prévoit que "le maire peut fixer des dimensions maximales des monuments érigés sur les fosses". Seuls des motifs de police ne semblent cependant être susceptibles de motiver un tel dispositif, les considérations esthétiques ne pouvant animer l’autorité chargée de cette police spéciale du cimetière.

Police des cimetières et infractions pénales

Les violations du règlement du cimetière (par les usagers, les concessionnaires, les entrepreneurs et opérateurs funéraires), comme d’ailleurs les violations de tous les arrêtés de police, pourront être sanctionnées par le juge en application de l’art. R. 610-5 du Code pénal (contravention de première classe). Par ailleurs, les sépultures et les corps qu’elles contiennent sont protégés par les délits de violation de sépulture et d’atteinte à l’intégrité du cadavre (art. 225-17 et 225-18 du Code pénal).
Procédure spéciale pour les monuments menaçant ruine

Le législateur, dans la loi n° 2008-1350 du 19 déc. 2008, est venu créer, dans un nouvel art. L. 511-4-1 du Code de la construction et de l’habitation, une procédure de péril propre aux cimetières, et qui consiste en une simplification de la procédure de péril "ordinaire". Ce dispositif attendait ses mesures d’application qui viennent d’être publiées avec le décret n° 2011-121 du 28 janv. 2011. Ce décret complète le Code de la construction et de l’habitation de six nouveaux articles (art. D. 511-13 à D. 511-13-5) qui précisent les informations à fournir au concessionnaire et les modalités de leur notification, ainsi que la combinaison de la procédure avec la présence de secteurs particuliers au regard du droit de l’urbanisme ou de l’environnement (sépulture inscrite à l’inventaire supplémentaire des monuments historiques, située dans le champ de visibilité d’un monument concerné par cette législation, ou située en site inscrit, en secteur sauvegardé ou dans une aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine) et le rôle de l’architecte des Bâtiments de France. Ces articles sont entrés en vigueur le 31 janv. 2011 (V. D. Dutrieux, La procédure de péril applicable aux monuments funéraires menaçant ruine : Cah. jur. coll. terr. mars 2011, p. 27).

Police des autres lieux de sépulture

Les pouvoirs du maire ne concernent pas uniquement le cimetière mais également les autres lieux de sépulture. Il convient de rappeler que le préfet peut autoriser l’inhumation sur une propriété privée d’une part, et que, d’autre part, existent encore des cimetières privés, mais leur création ou agrandissement sont aujourd’hui prohibés (CE, 18 août 1944, Lagarrigue : Rec. CE 1944, p. 237 ; CE, 13 mai 1964, Eberstarck : Rec. CE 1964, p. 288 ; CA Aix, 1er fév. 1971, Rouquette : AJDA 1972, p. 111 ; D. Dutrieux, L’inhumation en terrain privé : JCP N 2006, 1370).
Le ministre de l’Intérieur est venu préciser que le maire, dans le cadre de ses pouvoirs de police, pouvait faire exhumer les restes des corps inhumés dans des propriétés privées quand ces sépultures étaient abandonnées, après la mise en œuvre d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique (Circ. min. int. n° 64-593, 3 nov. 1964, reproduit dans G. d’Abbadie et C. Bouriot, Code pratique des opérations funéraires : 3e éd. Le Moniteur 2004, p. 1004 ; voir également Rép. min. n° 22445 : JOAN Q, 27 février 1995, p. 1139).
Le refus d’inhumation en terrain privé peut être fondé sur les risques d’atteinte à l’ordre public. Ainsi, le Conseil d’État (CE, 12 mai 2004, Assoc. Vajra triomphant : Collectivités-Intercommunalité 2004, comm. 175, note D. Dutrieux), juge de cassation, refuse de sanctionner l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille qui avait jugé que les troubles à l’ordre public (ampleur de l’hostilité des élus et de la population locale) qu’était susceptible de générer l’inhumation d’un "gourou" dans un site dénommé "cité sainte de Mandarom" appartenant à une association (association du Vajra Triomphant) justifiaient le refus opposé par le préfet. La protection de l’ordre public figure évidemment parmi les motifs permettant de refuser une autorisation d’inhumer, c’est-à-dire une mesure de police.

Accès au cimetière

Si le règlement va obligatoirement contenir des dispositions afférentes aux horaires d’ouverture et de fermeture du cimetière (les exhumations devant avoir lieu en dehors des heures d’ouverture du cimetière), le Conseil d’État a très tôt posé le principe selon lequel le maire ne pouvait ordonner sa fermeture la veille des fêtes puisqu’une telle interdiction entre en contradiction manifeste avec le caractère public du cimetière (CE, 29 av. 1904, Adam : Rec. CE 1904, p. 347). Toute fermeture du cimetière quelques jours, par exemple, avant la fête de la Toussaint ou des Rameaux sera donc illégale si elle n’est pas justifiée sur un motif impérieux d’ordre public.

Interdiction d’accès

Il est permis au maire de restreindre l’accès au cimetière en l’interdisant à certaines personnes, dont la présence constituerait une atteinte à la décence du cimetière. Ainsi, l’entrée des cimetières est fréquemment interdite aux personnes en état d’ébriété, aux personnes dont la tenue est choquante, aux personnes accompagnées d’animaux. Le règlement du cimetière contient également parfois des prohibitions fondées sur la décence en raison de l’attitude des personnes pénétrant dans le cimetière (interdiction de fumer ; de chanter - sauf naturellement les chants liturgiques - ou de courir).

Circulation des véhicules

Si le juge administratif accepte l’interdiction des véhicules des particuliers se rendant au cimetière pour honorer leurs morts, il refuse cette prohibition lorsqu’elle s’adresse à des professionnels. Le juge a en effet annulé un arrêté d’un maire qui avait interdit toute circulation de véhicule dans le cimetière sans laisser cette faculté aux professionnels (CE, 19 fév. 1915, Govin et Bouchet : Rec. CE 1915, p. 42), mais a confirmé la légalité d’un arrêté qui interdisait tout véhicule sauf ceux des entrepreneurs chargés de la construction des caveaux et monuments (CE, 15 mars 1974, Pasquis : RD publ. 1975, p. 519). Toutefois, même pour les professionnels, le maire peut interdire les véhicules dont le tonnage excessif risque de causer des dommages aux concessions et aux infrastructures du cimetière (CE, 18 fév. 1972, Ch. syndicale entreprises artisanales bâtiment Haute-Garonne : Rec. CE 1972, p. 153 ; AJDA 1972, p. 215, chron. Labetoulle et Cabanes ; JCP G 1973, II, 17446, note F. Bouyssou).
Par ailleurs, le maire ne peut pas interdire aux professionnels de préparer les chantiers de construction et notamment le mortier nécessaire pour leurs travaux. Il est cependant en droit de délimiter des emplacements spécialement réservés à cet effet, afin que les chantiers installés ne viennent pas empêcher la libre circulation dans le cimetière (CE, 21 mars 1934, Blanchain : Rec. CE 1934, p. 389).

Maintien de l’ordre, décence et neutralité

L’existence de ce pouvoir de police induit une obligation générale de surveillance du cimetière (selon le ministre de l’Intérieur : "La surveillance des cimetières étant une mission de police administrative dévolue au maire, la facturation de cette surveillance par le personnel communal aux entreprises effectuant des opérations de fossoyage ne saurait pouvoir être envisagée", Rép. min. n° 4730 : JO Sénat Q, 19 fév. 1998, p. 598). À ce titre, le maire doit s’assurer du bon état des sépultures et mettre en demeure les titulaires des concessions dont le mauvais état constitue un risque pour l’hygiène ou la sécurité du cimetière, d’effectuer les travaux nécessaires (l’exécution d’office ne peut être justijustifiée que par l’urgence, CE, 11 juil. 1913, de Chasteignier, Mure et Favreau : Rec. CE 1913, p. 832).
Cette obligation de surveillance explique que le juge administratif va engager dans certains cas la responsabilité de la commune pour la réparation d’un préjudice résultant de la ruine d’un monument funéraire (CE, 19 oct. 1966, commune de Clermont [Oise] : Rec. CE 1966, p. 550, en l’espèce la ruine du monument était due non à sa vétusté mais au défaut de surveillance).

Surveillance des travaux exécutés par les concessionnaires

De même, la surveillance doit porter sur les travaux exécutés par les concessionnaires. La responsabilité de la commune peut être mise en cause en raison de l’empiétement sur une concession par une construction édifiée sur une concession voisine, dès lors qu’il est établi que la commune n’avait pas surveillé ces travaux (CAA Nancy, 2 juil. 1991, n° 89NC01389 et 89NC01394, Cts Tahir, Émilienne Debarge-Verqueren).

Vols dans les cimetières

De même, concernant la responsabilité de la commune en matière de vols dans le cimetière, il convient de relever la réponse apportée par le tribunal administratif de Marseille qui, dans son jugement du 8 juin 2004, démontre une approche pragmatique du juge et, fort heureusement, ne donne pas à l’obligation de surveillance du maire le caractère d’une obligation de résultat (TA Marseille, 8 juin 2004, G. c/ Ville Marseille : Collectivités-Intercommunalité 2004, comm. 249, note D. Dutrieux). La commune parvient à faire rejeter la requête en démontrant qu’étaient instituées des mesures destinées à assurer la surveillance du cimetière, ces mesures étant considérées comme suffisantes eu égard aux circonstances (J.-P. Tricon, directeur des opérations funéraires de la ville de Marseille, rappelle que la ville compte 21 cimetières et que le cimetière de Saint-Pierre connaît une superficie qui voisine les 63 hectares [seconde nécropole de France par sa taille] ; voir Funéraire Magazine 2004, n° 149, p. 24). La commune n’est donc pas responsable des vols dans le cimetière si elle démontre que des mesures de prévention adaptées aux circonstances locales avaient été prises. À noter également que la commune ne peut être responsable des dégâts causés par la chute d’un monument funéraire, dès lors que n’est pas démontrée une faute commise dans l’exercice du pouvoir de police et consistant notamment dans la connaissance du descellement du monument non suivie de mesures de protection (CAA Nancy, 13 janv. 2005, n° 02NC00427, X c/ Ville Nancy ; voir également TA Nancy, 22 janv. 2002, Gille c/ Ville Nancy : Collectivités-Intercommunalité 2002, comm. 121, note J. Moreau) ; il s’agit en effet d’abord d’un litige d’ordre privé (responsabilité des dommages causés par un immeuble ; C. civ., art. 1386) entre deux concessionnaires de sépulture ou un concessionnaire de sépulture et un usager du cimetière (CA Rennes, 6 mars 2002, Le Mann c/ Benjamin Parchemin ; voir également E. Boehler, De la réparation du dommage causé par la ruine d’un monument funéraire : LPA 2 novembre 1990, p. 4).
Une circulaire du ministère de l’Intérieur du 11 janv. 2005 est venue rappeler les moyens juridiques et techniques à la disposition des maires pour assurer la protection des lieux de sépulture ainsi que le dispositif pénal permettant la répression des actes de profanation (voir ce texte reproduit : Collectivités-Intercommunalité 2005, comm. 52, note D. Dutrieux ; voir également T. Dubaele, Le racisme dans les cimetières : La Lettre du Funéraire 2005, n° 4, p. 2).

Limitations des pouvoirs de police

L’exercice de ses pouvoirs par le maire implique le respect strict des missions qui lui sont confiées. Dès lors que la mesure de police adoptée ne pourra être justifiée par le maintien de l’ordre (tranquillité, salubrité, sécurité), la décence ou la neutralité, le juge l’annulera.
S’il peut prendre des dispositions dans l’intérêt de l’hygiène et de la salubrité (CE, 23 déc. 1921, Auvray-Rocher : Rec. CE 1921, p. 1092), ou autoriser l’établissement d’un dépôt de vente d’un horticulteur à l’intérieur du cimetière (CE, 20 fév. 1935, Degroote : Rec. CE 1935, p. 216), le maire ne peut interdire les visites processionnelles (constituant une tradition se rattachant au culte des morts), d’un prêtre le dimanche des Rameaux et le jour de la Toussaint (CE, 8 av. 1911, Abbé Anselme : Rec. CE 1911, p. 164), ni évidemment soumettre à autorisation préalable le dépôt au pied d’un monument aux morts présent dans le cimetière de gerbes ou objets contenant des inscriptions ou attributs religieux (CE, 23 déc. 1927, Lucien : Rec. CE 1927, p. 257).
Par ailleurs, depuis 1905, le respect d’une stricte neutralité s’impose à l’administration tant pour l’organisation et le fonctionnement des services publics que pour les monuments publics sur lesquels il est interdit d’élever ou d’apposer tout signe ou emblème religieux. Cependant, l’art. 28 de la loi du 9 déc. 1905 exclut de cette dernière règle les terrains de sépulture dans les cimetières et les monuments funéraires. Dès lors, si l’obligation de neutralité s’impose aux autorités, le cimetière demeure un espace public où vont coexister, sur les parties réservées aux sépultures, différents signes ostentatoires des opinions religieuses des personnes qui y sont inhumées. Le maire ne peut naturellement pas interdire ces signes ou emblèmes religieux.

Si le maire dispose du pouvoir de déterminer l’emplacement des concessions (CE, 28 janv. 1925, Valès : Rec. CE 1925, p. 79), il ne peut subordonner sa décision de délivrer une concession dans un carré confessionnel à l’autorisation de l’autorité religieuse (TA Grenoble, 5 juil. 1993, Épx Darmon : JCP G 1994, II, 22198, note P.-H. Prélot).

Dans le cadre de ses pouvoirs de police (CGCT, art. L. 2215-1), le préfet est néanmoins en droit d’interdire une réunion à caractère politique dans l’enceinte d’un cimetière (TA Marseille, ord., 6 juil. 2005, n° 0504219 : AJDA 2005, p. 2012, note S. Biagini-Sablier ; CE, 14 nov. 2011, n° 340753, Assoc. amicale pour la défense des intérêts moraux et matériels des anciens détenus et exilés politiques de l’Algérie française [ADIMAD] : Dr. adm. n° 1, janv. 2012, comm. 5, note Sébastien Ferrari). Le maire pourrait d’ailleurs prendre une mesure identique en application de l’art. L. 2213-7 du CGCT.
Ces éléments sont désormais à nuancer en raison de l’art. L. 2223-12-1 du CGCT qui permet au maire de fixer les dimensions maximales des monuments. Toutefois, le juge exercera indubitablement un contrôle de ces mesures et recherchera la motivation des restrictions apportées au droit d’honorer les morts.

Plantations

Le maire peut, dans un souci de salubrité (circulation de l’air), interdire les arbres de haute-tige (CE, 19 av. 1907, de Suremain : Rec. CE 1907, p. 347), limiter leur hauteur (CE, 7 janv. 1953, de Saint-Mathurin : Rec. CE 1953, p. 3), mais ne peut fonder sa mesure sur des considérations liées à l’esthétique (CE, 11 mars 1983, commune de Bures-sur-Yvette : Rec. CE 1983, p. 104).

Autorisation des inscriptions

Le maire autorise les inscriptions placées sur les pierres tumulaires et les monuments funéraires (CGCT, art. R. 2223-8). Il pourra à cet effet interdire une inscription portant manifestement atteinte à l’ordre public dans le cimetière (CE, 4 fév. 1949, Moulis c/ Maire Sète : Rec. CE 1949, p. 52).
Il importe de relever que cette prérogative s’applique également aux monuments aux morts (V. S. Deliancourt et C. Lantero, Les maires et les monuments dédiés aux morts de la Première Guerre mondiale : JCP A 2011, 2022).
De même, il convient de ne pas confondre ce pouvoir de police et la faculté d’apposer un nom différent de celui du fondateur sur une concession de famille, le juge considérant que cette inscription ne peut intervenir, si tous les ayants cause ne sont pas d’accord, qu’après le décès de la personne ayant droit à inhumation dans cette sépulture (Cass. 1° civ., 12 janv. 2011, n° 09-17.373 : JCP G 2011, act. 75, obs. D. Dutrieux).
 
Damien Dutrieux

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