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L’acte de concession fait naître une relation contractuelle entre la commune et le concessionnaire, celle-ci engage donc sa responsabilité contractuelle chaque fois que n’est pas assurée la destination normale de la concession funéraire.

Il en va ainsi, par exemple, lorsque le terrain concédé ne permet pas de fonder une sépulture, la parcelle n’étant pas aux normes prévues au contrat, ou le terrain n’étant pas libre d’occupation (TA Pau, 14 déc.1960, Loste, Rec. CE p. 838 : hypothèse où un corps est présent dans la parcelle concédée). La responsabilité contractuelle est également engagée lorsque, la parcelle étant aux normes, c’est l’inhumation qui est rendue impossible par une inondation du caveau (TA Montpellier, 21 déc.1994, Iengo c/ Commune de Sète, req. n° 932180). Il appartient au concessionnaire, dans tous ces cas, de saisir le tribunal administratif, juge du contrat, aux fins d’indemnisation des préjudices subis.

Les obligations contractuelles de la commune en matière de concessions funéraires

La concession funéraire est traditionnellement analysée comme un contrat, même lorsqu’elle est attribuée sous forme d’acte unilatéral (il est en effet d’usage de l’attribuer par des arrêtés municipaux, alors même que ce sont plutôt des décisions du maire devant faire préalablement l’objet d’une délégation du conseil municipal en vertu de l’art. L. 2122-22-8° du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) ; CAA Bordeaux 6 janvier 2009, n° 07BX02269).

Les tribunaux de l’ordre judiciaire comme de l’ordre administratif admettaient, usuellement, que seule la technique contractuelle permettait de reconnaître à un particulier le droit d’occuper une parcelle de terrain communal (Conseil d’Etat 18 janvier 1929, Barbé, Rec. CE p. 66 ; Cour de cassation. Civ. 18 janvier 1911. D. 1911.1.34.). L’arrêt Meline (CE 21 octobre 1955, Rec. CE, p. 491) qualifie la concession funéraire de contrat d’occupation du domaine public, puisque le Conseil d’État, dans son célèbre arrêt Marécar de 1935 (Rec. CE p. 734), a défini comme tels les cimetières en raison de leur affectation à l’usage direct du public.

Néanmoins, il importe de mentionner que récemment des cours administratives d’appel (CAA) y ont vu un acte unilatéral et lui appliquèrent, improprement selon nous, la théorie du retrait des actes administratifs issue de la jurisprudence Ternon (CAA Bordeaux, 6 janvier 2009, Mme Gracieuse Y., req. n° 07BX02269 ; CAA Douai, 4 octobre 2007, Commune de Thun-l’Évêque, req. n° 07DA00516).

Ainsi, quand elle octroie une concession funéraire, au titre de ses obligations contractuelles, la commune doit vérifier que le terrain est propice à la fondation de cette sépulture, sous peine d’engager sa responsabilité contractuelle.

En premier lieu, il doit l’être du fait de sa conformation. La responsabilité contractuelle est engagée lorsque l’inhumation est rendue impossible par une inondation du caveau (TA Montpellier, 21 décembre 1994, Iengo c/ Commune de Sète, req. n° 932180), a contrario : CE, 1er décembre 1976, Sieur Berezowski req. n° 98946).

En second lieu, l’emplacement concédé doit être vide de tout corps. En effet, lorsqu’elle délivre une concession funéraire, la commune connaît au préalable l’obligation de délivrer un terrain libre d’occupation (TA Pau, 14 déc. 1960, Sieur Loste : Rec. CE 1960, p. 838), et ce, même lorsque l’on est en présence d’une concession échue, que la commune accepte pourtant de fonder derechef au profit d’une partie de la famille (CA Dijon, Chambre civile, 17 novembre 2009, n° 08/001394).

L’obligation de surveillance par la commune des travaux des concessionnaires

En plus d’accorder un terrain rendant possibles les inhumations, la commune doit aussi garantir la paisible jouissance de son emplacement au concessionnaire. Il a ainsi déjà été jugé que la commune devait surveiller les travaux exécutés par les concessionnaires afin d’éviter qu’ils ne conduisent à des empiétements sur d’autres concessions (CAA Nancy 2 juillet 1991, Consorts Tahir, Mme Émilienne Debarge-Verqueren, req. nos 89NC01389 et 89NCO1394).

L’abstention d’exercice par le maire de ses obligations de surveillance, alors qu’un dommage est causé à une concession, constitue une faute de service, entendue comme une faute dans le fonctionnement du service public de la police, qui engage la responsabilité civile (quasi délictuelle) de la commune. Cette faute de service est le fondement nécessaire de l’action en responsabilité contre la commune.

En effet, le CGCT confie au maire un pouvoir de police spécifique énoncé aux articles L. 2213-8 et L. 2213-9 du CGCT afin qu’il assure la police des funérailles et des cimetières, et qu’il y veille au maintien de l’ordre et de la décence. Ce pouvoir de police administrative spéciale est complété par le pouvoir de police général du maire qui tend au maintien du bon ordre, de la sécurité publique, de la tranquillité publique et de la salubrité publique (art. L. 2212-2 du CGCT). La mise en œuvre de la responsabilité communale peut donc aussi se faire sur ce terrain.
 
Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes

Résonance n°177 - Février 2022

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