Actualités du droit funéraire - Jurisprudence IV

Inhumation et troubles à l’ordre public – le Conseil d’État confirme

Dans les pages de Résonance de septembre dernier, nous avons commenté la décision du tribunal administratif d’Orléans qui validait la décision du maire d’Orléans de retirer une autorisation d’inhumation aux motifs de potentiels troubles à l’ordre public (TA d’Orléans, 28 août 2025, n° 2504536). Et les informations d’alors laissaient augurer d’un recours devant le Conseil d’État. Ce qui fut fait et la décision a été rendue le 8 septembre.

Le Conseil d’État confirme l’analyse du juge de première instance, en détaillant même un peu plus la caractérisation de risques de troubles à l’ordre public. On sait que le maire cumule l’exercice des pouvoirs de police généraux et des pouvoirs de police spéciale aux cimetières.

L’art. L. 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) prévoit que : "La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / […] 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes […]."

Par ailleurs, aux termes de l’art. L. 2213-8 du même Code : "Le maire assure la police des funérailles et des cimetières." Et aux termes de l’art. L. 2213-9 : " […], le maintien de l’ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations, sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort."

Enfin, aux termes de l’art. L. 2223-3 : "La sépulture dans un cimetière d’une commune est due : / 1° Aux personnes décédées sur son territoire, quel que soit leur domicile ; / 2° Aux personnes domiciliées sur son territoire, alors même qu’elles seraient décédées dans une autre commune ; / 3° Aux personnes non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille ; / 4° Aux Français établis hors de France n’ayant pas une sépulture de famille dans la commune et qui sont inscrits ou remplissent les conditions pour être inscrits sur la liste électorale de celle-ci en application des articles L. 12 et L. 14 du Code électoral."

Si les dispositions du CGCT interdisent d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières en fonction, notamment, des circonstances de la mort, les pouvoirs de police générale et spéciale du maire lui permettent de prendre les mesures nécessaires pour prévenir les troubles à l’ordre public que pourrait susciter une inhumation dans un cimetière de la commune.

Il lui appartient, à ce titre, lorsqu’il constate un risque de troubles, de fixer des modalités d’inhumation de nature à préserver l’ordre public et, en présence d’un risque de troubles tel que, dans les circonstances de l’espèce, aucune autre mesure ne serait de nature à le prévenir, le maire peut légalement refuser l’autorisation d’inhumation.

Au cas particulier, il n’était pas contesté devant le tribunal, et pas plus devant le Conseil d’État, que le défunt avait occupé une place influente au sein du cercle restreint des conseillers et membres de la famille du président rwandais Habyarimana dont il est communément admis qu’il a été impliqué dans la préparation et la planification du génocide perpétré à l’encontre des Tutsis en 1994.

De la même manière, personne ne contestait que le défunt était présent au Rwanda pendant la durée des massacres. Le maire d’Orléans a ainsi légalement pu retenir, au soutien de son refus d’autoriser l’inhumation, notamment son implication grave et directe dans le génocide rwandais.

La circonstance que la chambre d’appel du Tribunal pénal international pour le Rwanda a, par un arrêt rendu le 16 novembre 2009, annulé les déclarations de culpabilité prononcées en première instance et prononcé son acquittement au titre de deux chefs d’accusation est dépourvue d’incidence sur la légalité de la mesure contestée, prise pour des motifs de préservation de l’ordre public.

Par ailleurs, le maire établissait que la cérémonie d’obsèques prévue le 28 août 2025, qui devait se dérouler dans le plus grand édifice religieux de la commune, devait réunir des centaines de personnes et suscitait des tensions liées à la vive opposition manifestée par des associations de défense de la mémoire des victimes du génocide rwandais. Ces obsèques ont en outre été l’objet d’une médiatisation importante faisant obstacle à ce qu’elles puissent se dérouler dans des conditions de discrétion propres à éviter des troubles à l’ordre public.

En se fondant, pour prendre l’arrêté contesté, sur l’existence ainsi avérée de risques de troubles à l’ordre public ainsi que sur le risque que la sépulture devienne, compte tenu de la notoriété donnée à sa localisation du fait de la médiatisation de ses obsèques, un lieu de mémoire et de rassemblement, le maire d’Orléans n’a pas commis d’erreur de droit. Il n’apparaît pas, en outre, qu’une mesure autre qu’un refus d’inhumation pouvait, dans les circonstances de l’espèce, suffire à prévenir la survenance des troubles à l’ordre public mentionnés ci-dessus.

Résumé
En se fondant sur l’existence ainsi avérée de risques de troubles à l’ordre public ainsi que sur le risque que la sépulture devienne, compte tenu de la notoriété donnée à sa localisation du fait de la médiatisation de ses obsèques, un lieu de mémoire et de rassemblement, le maire d’Orléans n’a pas commis d’erreur de droit en retirant l’autorisation d’inhumer.

À retenir
En cas de risque avéré de survenance des troubles à l’ordre public, le maire peut refuser une inhumation, seule mesure appropriée, dans les circonstances de l’espèce, pour prévenir les risques identifiés.