Actualités du droit funéraire - Jurisprudence III

Contester la reprise de concession à l’état d’abandon, agir devant le bon juge et sans trop tarder…

La requérante contestait les conditions dans lesquelles la commune avait déclaré en état d’abandon la tombe de sa grand-mère et procédé au transfert dans l’ossuaire communal de ses restes mortels. Devant le tribunal administratif, elle a obtenu l’annulation de l’arrêté qui constatait l’état d’abandon, la condamnation de la commune à lui réattribuer la concession perpétuelle ou une concession équivalente et à lui verser 5 997,90 € en réparation de ses préjudices matériels et moraux.

Le tribunal avait en revanche rejeté la demande de condamnation à la restitution des restes mortels. Aucune des 2 parties n’étant satisfaite du jugement, l’affaire a été portée devant la cour administrative d’appel de Nancy. Celle-ci va revenir sur la question du juge compétent pour apprécier les demandes.

Appliquant avec rigueur la jurisprudence du tribunal des conflits (v. notre commentaire sur T. confl., 2 juin 2025, n° 4344, I. c/ Cne Saint-Laurent-sur-Saône dans Résonance n° 220, octobre 2025), la cour rappelle que, sauf dispositions législatives contraires, la responsabilité qui peut incomber aux personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative.

Cette compétence, qui découle du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’art. 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, ne vaut toutefois que sous réserve des matières dévolues à l’autorité judiciaire par des règles ou principes de valeur constitutionnelle.

Dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l’Administration, l’est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction du droit de propriété.

Au cas particulier, la cour retient que la concession funéraire accordée à titre perpétuel est un droit réel immobilier qui s’est trouvé éteint par la reprise de cette concession et le transfert dans l’ossuaire communal des restes de la personne qui y était inhumée. La juridiction judiciaire est dès lors seule compétente pour connaître de la demande tendant à la condamnation de la commune à réparer les conséquences de cette dépossession, si elle est jugée irrégulière. Le jugement du tribunal administratif est donc annulé sur ce point et la demande rejetée comme présentée devant une juridiction incompétente.

Restait à examiner le surplus des conclusions de la commune et de la requérante concernant la procédure de reprise de la concession, pour laquelle la cour rappelle l’art. L. 2223-17 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) : "Lorsque, après une période de 30 ans, une concession a cessé d’être entretenue, le maire peut constater cet état d’abandon par procès-verbal porté à la connaissance du public et des familles.

Si, un an après cette publicité régulièrement effectuée, la concession est toujours en état d’abandon, le maire a la faculté de saisir le conseil municipal, qui est appelé à décider si la reprise de la concession est prononcée ou non. […] Mais la cour ne se prononcera pas complétement sur la légalité de la procédure de reprise. Elle ne va notamment pas apprécier si l’état d’abandon était manifeste ou non, car elle va considérer que le recours est tardif.

On sait qu’en application de l’art. R. 2223-19 du CGCT : "L’arrêté du maire qui prononce la reprise des terrains affectés à une concession est exécutoire de plein droit dès qu’il a été procédé à sa publication et à sa notification".

On sait également qu’aux termes de l’art. R. 421-1 du Code de justice administrative dans sa rédaction applicable au litige : "La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les 2 mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. […] ". L’art. R. 421-5 du même Code prévoit : "Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision".

Or, dans ce dossier, l’arrêté par lequel le maire a constaté la tombe en état d’abandon n’a été ni publié ni notifié. Le délai de recours de deux mois n’était ainsi pas opposable à la requérante.

Mais le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à sa destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celle-ci en a eu connaissance.

En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressée sur les voies et délais de recours ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le Code de justice administrative, elle ne peut pour autant exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable, lequel, en règle générale et sauf circonstances particulières, ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle il est établi qu’elle en a eu connaissance.

Or, au cas particulier, il est établi que la requérante a adressé au maire, le 11 septembre 2019, un courrier dont l’objet était la reprise de tombe, critiquant la procédure d’abandon de la tombe, notamment l’état d’abandon et les conditions de reprise de la concession perpétuelle. Elle avait donc eu connaissance, au plus tard à la date de ce courrier du 11 septembre 2019, de l’existence de l’arrêté du 6 juin 2018. Et elle n’a introduit son recours devant le tribunal administratif que le 29 juillet 2022, donc au-delà du délai raisonnable d’un an durant lequel il pouvait être exercé.

Le jugement du tribunal administratif qui avait admis la recevabilité de la requête est donc sur ce point également annulé, et la demande tendant à l’annulation de l’arrêté ainsi que les conclusions à fin d’injonction relatives à la réattribution d’une concession perpétuelle et à l’octroi de dommages et intérêts sont rejetées comme tardives. La demande tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune de restituer les restes mortels étant l’accessoire des 2 premières se trouve également rejetée.

Au final, les conclusions indemnitaires sont rejetées comme présentées devant une juridiction incompétente pour en connaître, les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction sont rejetées comme tardives.

Que faire dès lors ? La requérante, si elle n’est pas lassée de toutes ces procédures, va devoir saisir le juge judiciaire pour être indemnisée des conséquences de la spoliation de la concession perpétuelle, puisque son droit réel a été irrégulièrement éteint. Dans le cadre de cette nouvelle procédure, le juge judiciaire va devoir, pour se prononcer, apprécier lui-même la légalité de la procédure de reprise, s’il estime que l’acte est clair et qu’il n’y a pas de difficulté sérieuse pour l’apprécier : à défaut, il devra interroger le juge administratif, dans le cadre d’une question préjudicielle.
Résumé
La reprise d’une concession entraînant sa disparition, seul le juge judiciaire est compétent pour apprécier l’atteinte portée à la propriété privée.

En revanche, seul le juge administratif est compétent pour apprécier la légalité de l’arrêté constatant l’état d’abandon ; il doit être saisi au plus tard dans le délai d’un an qui court à compter de la date à laquelle le requérant a eu connaissance de l’existence de l’arrêté, même si la commune n’a pas respecté les formalités de publicité propres à la procédure de reprise.

À retenir  Le défaut de publicité de l’arrêté de reprise de tombes en état d’abandon rend inopposables les voies et délais de recours, mais le requérant doit agir dans le délai d’un an à partir de la date à laquelle il a eu malgré tout connaissance de la décision.