Inscription sur les pierres tombales et pouvoirs de police du maire : comment répondre trop vite à une question ?
Question parlementaire n° 11477, JO Sénat 5 septembre 2019
Voici une question parlementaire, où un sénateur interroge le gouvernement quant à l’hypothèse où les enfants d’un défunt sont en conflit et s’opposent au sujet de l’inscription devant figurer sur la tombe de leur père défunt. Le parlementaire demande au gouvernement si le maire dispose en la matière d’un pouvoir d’arbitrage, ou, à défaut, comment ce conflit doit être juridiquement tranché.
Il est dommage que la réponse soit si succincte, car il y avait là matière à plus de précisions. Il nous semble qu’il convient de distinguer selon la nature de la sépulture, selon la teneur de l’inscription, et enfin sur le moment du litige…
Inscription sur une tombe : le critère de la nature de la sépulture
Il est important de relever que le gouvernement ne répond que fragmentairement, puisque le parlementaire l’interroge sur le "cas où les enfants d’un défunt sont en conflit et s’opposent au sujet de l’inscription devant figurer sur la tombe de leur père défunt". Or sa réponse ne concerne que les concessions funéraires.
Certes, le cas de l’inscription sur une sépulture en terrain ordinaire ne doit pas être des plus fréquents, mais il est néanmoins juridiquement possible, justement, qu’un signe indicatif de sépulture ait été placé sur cet emplacement, et que de surcroît, une inscription y soit mentionnée.
Dans cette hypothèse, si l’on peut penser qu’aucune autorisation ne sera à demander au maire pour l’installation de cette pierre sépulcrale ou de ce signe indicatif de sépulture, puisque l’art. L. 2223-12 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) mentionne que : "Tout particulier peut, sans autorisation, faire placer sur la fosse d’un parent ou d’un ami une pierre sépulcrale ou autre signe indicatif de sépulture", force est de constater qu’en vertu de l’art. R. 2223-8 CGCT, le maire devrait approuver l’inscription y figurant dès lors que "les pierres tumulaires ou monuments funéraires" visés par cet article doivent recouper les notions de "pierre sépulcrale ou autre signe indicatif de sépulture" dont le Code ne donne d’ailleurs aucune définition.
A priori, nous souscrivons en ce qui concerne les concessions à l’analyse gouvernementale, et l’inscription ne pourrait donc qu’être subordonnée à l’assentiment du concessionnaire, ou plutôt de ses ayants droit. Faut-il alors distinguer non pas en raison de la nature de la sépulture, mais en fonction de l’inscription ?
Inscription sur une tombe : le critère de la nature de l’inscription
En effet, l’art. R. 2223-8 du CGCT dispose que : "Aucune inscription ne peut être placée sur les pierres tumulaires ou monuments funéraires sans avoir été préalablement soumise à l’approbation du maire." Cet article vise dans ce cas précis à permettre explicitement au maire, dans le prolongement de ses pouvoirs de police spéciale relatifs au cimetière (art. L. 2213-9 du CGCT), à y faire respecter la décence et l’ordre public.
On doit ainsi comprendre cette disposition comme permettant au maire de s’opposer à des épitaphes qui pourraient perturber l’ordre public, ou être diffamatoires à l’égard de certaines personnes, à l’image du genre littéraire des épitaphes (on pense à celle, fictive, de Robespierre, par exemple : "Passant, ne pleure pas sur ma mort, si je vivais, tu serais mort").
Plus prosaïquement, un maire peut légitimement interdire sur un monument funéraire l’inscription : "victime innocente", alors que la personne avait été jugée et exécutée à la Libération (CE 4 février 1949, Dame Moulis c/ maire de Sète, Rec. CE, p. 52), ou bien aurait dû s’opposer à l’inscription sur une stèle dédiée "aux combattants tombés pour que vive l’Algérie française", du nom de membres de l’OAS impliqués dans l’assassinat du commissaire central d’Alger (Conseil d’État, 14 novembre 2011, n° 340753), commémoration au sujet de laquelle le tribunal administratif avait avec force estimé que : "que la stèle évoque, par certaines des dates choisies, des agissements inacceptables, même en temps de guerre, établis et jamais déniés par leurs auteurs ; que ces agissements, bien qu’amnistiés, demeurent et ne sauraient, en tout état de cause faire l’objet d’une quelconque apologie publique plus ou moins explicite, constitutive d’une atteinte aux nécessités de la sauvegarde de l’ordre public" (AJDA 2008 p. 1902, note F. S.).
Cette solution concernait certes une stèle, mais est transposable à un monument funéraire. En effet, la stèle envisagée peut être assimilée à un monument funéraire, en dépit qu’elle ne soit pas une sépulture, il suffit que l’intention soit de commémorer le souvenir de morts (CE 4 juillet 1924, Abbé Guerle, Rec. CE, p. 640).
Il ne devrait pas alors s’agir d’un pouvoir amenant au contrôle de l’inscription des noms, dates de naissance et de décès des personnes inhumées, même si, au nom de ses pouvoirs de police, il appartiendrait sans doute au maire de contrôler la réalité et la véracité de ces informations gravées. C’est en tout cas la position de Georges Chaillot ("Le Droit des sépultures en France", édition Proroc, avril 2004, p. 119), qui nous explique d’ailleurs que cet art. R. 2223-8 du CGCT ne fait que reprendre sur ce point l’ordonnance du 6 décembre 1843.
Il nous révèle alors que cette disposition y fut inscrite à la suite d’un arrêt du Conseil d’État du 7 janvier 1842, où la problématique était bien celle d’un litige relatif à une inscription susceptible de troubler l’ordre public. Le même auteur s’accorde néanmoins à préciser que le texte vise bien toute inscription, et qu’il n’en retranche pas les simples mentions des dates de naissance et de décès, et de l’identité.
Ainsi, a priori, toutes les inscriptions seraient visées, même les plus anodines. Il appartiendrait alors au maire d’aménager l’absolu de cette obligation de vérification par le règlement du cimetière, puisque trouvant son origine dans le règlement et non dans la loi, il est possible d’en circonscrire le champ d’application. Il faudrait donc relativiser la position du gouvernement, lorsqu’il affirme que le "maire ne peut réglementer ni la forme (esthétique) ni la teneur des inscriptions apposées sur les monuments funéraires".
En effet, si l’esthétique n’est pas un but de police (CE 18 février 1972, Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de Haute-Garonne ; solution étendue aux contrats portant occupation des cases de columbarium (TA Lille 30 mars 1999, Mme Tillieu c/ commune de Mons-en-Barœul : LPA 2 juin 1999, note Dutrieux), il semblerait bien que la teneur, même la plus anodine, de l’inscription puisse bien faire l’objet d’un tel contrôle, ou même que l’absence de contrôle du maire ne pourrait que découler des dispositions du règlement de cimetière décidant de ne pas les encadrer…
À l’appui de cette position, en faveur du contrôle de la totalité des inscriptions, il est possible de relever un arrêt (Cour de cassation 12 janvier 2011, n° 09-17373), où la Cour de cassation eut l’occasion de venir préciser le régime juridique d’inscriptions de noms de famille différents de celui du fondateur, alors même qu’aucune personne portant ce nom de famille n’est inhumée dans cette concession.
Le juge retient dans cet arrêt qu’il n’est pas certain que ceux qui ont apposé leur nom de famille soient inhumés dans cette sépulture au vu de la place disponible et, donc, qu’ils ne pourront effectuer cette gravure qu’à l’occasion du décès d’une personne portant ce nom de famille. Ainsi, dans une concession indivise, les héritiers ne portant pas le nom de famille du fondateur pourront se voir refuser le droit de graver leur nom de famille tant qu’une inhumation d’une personne portant ce nom ne se sera pas produite.
De même, en appel (cour d’appel de Colmar, 12 mars 2018, n° 18/0172), le juge eut l’occasion de préciser que l’autorité parentale survit au décès du mineur quant au choix et aux modalités de l’inhumation. Ainsi, en dépit d’un accord du maire, cet accord ne peut être analysé comme dispensant de l’accord du père de l’enfant pour graver un nom qui n’était pas celui officiel de l’enfant, pas plus que son nom d’usage, alors même que le père de l’enfant avait proposé diverses solutions permettant d’établir le lien de celui-ci avec sa famille maternelle. Les communes auront donc intérêt, confrontées à de telles hypothèses, à procéder, avant de délivrer une autorisation, aux vérifications qui s’imposeraient…
Inscription sur une tombe : le critère du moment du conflit
Le gouvernement affirme enfin que : "De même, en l’absence de toute volonté exprimée du défunt tenant à l’inscription à réaliser sur sa sépulture, et en cas de désaccord de ses héritiers sur ce point, le maire n’est pas compétent pour les départager. Il appartient en effet au juge d’instance de connaître du litige sur le fondement de l’art. R. 221-7 du Code de l’organisation judiciaire : "Le tribunal d’instance connaît des contestations sur les conditions des funérailles."
Ici, il conviendrait de distinguer le moment d’intervention du désaccord, si la réponse gouvernementale est correcte s’agissant d’un conflit se produisant au moment des funérailles, puisqu’aux termes des dispositions de l’art. R. 321-12 du Code de l’organisation judiciaire, le tribunal d’instance connaît des contestations sur les conditions des funérailles. Force est de constater que la compétence d’attribution qui lui est attribuée par la loi s’arrête dès que le corps est inhumé. Un conflit qui se produirait postérieurement à ces funérailles ne devrait relever que du tribunal de grande instance s’il s’agit de trancher ce qu’il est possible d’inscrire sur la sépulture ; et du juge administratif si le recours porte sur l’acceptation ou le refus de l’inscription par le maire. Néanmoins, il est vrai que le maire devrait attendre la réponse du juge pour autoriser la gravure disputée.
Attention au traitement des demandes de gravure : le silence vaut acceptation !
La loi du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’Administration et les citoyens pose le principe selon lequel le silence gardé par l’Administration sur une demande vaut accord. Ce principe est désormais codifié à l’art. L. 231-1 du Code des relations entre le public et l’Administration. Il s’applique depuis le 12 novembre 2014 aux demandes adressées aux administrations de l’État et de ses établissements publics et, depuis le 12 novembre 2015, aux demandes adressées aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale et aux organismes chargés d’un service public administratif.
Or, désormais, le silence gardé par la commune sur une demande de gravure emportera acceptation de celle-ci par le maire, là où, avant le 12 novembre 2015, elle emportait décision implicite de refus. Il est donc important pour les communes d’être vigilantes dans le traitement de ces demandes.
Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT
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