Le règlement du cimetière

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Sur le fondement de l’art. L. 2131-1 du CGCT, "les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’ils ont été portés à la connaissance des intéressés". Dans les communes de plus de 3 500 habitants, les actes réglementaires tels que le règlement du cimetière font l’objet d’une publication sous forme électronique "sur le site Internet de la commune dans leur intégralité" (art. R. 2131-1). Les communes de moins de 3 500 habitants peuvent opter pour une publication sur papier.

"Ces actes sont tenus à la disposition du public en mairie de manière permanente et gratuite".

Mais en pratique, le règlement du cimetière a également vocation à être porté à la connaissance du public par voie d’affichage au sein du cimetière. En outre, l’art.L. 2131-2 du CGCT impose de communiquer l’arrêté portant règlement du cimetière au représentant de l’État. Et tant le respect des règles de publication de l’acte que sa communication au préfet constituent une condition d’opposabilité, donc de validité du règlement.

Dans un souci de bonnes relations avec les opérateurs funéraires, il peut, outre sa publication dans les conditions définies par la loi, être utile de procéder à sa diffusion auprès des opérateurs locaux et des opérateurs intervenant ponctuellement dans le cimetière à l’occasion d’une première intervention et le cas échéant d’identifier les sous-traitants de ces derniers.

Enfin, la rédaction et la diffusion de notices synthétiques, reprenant les principales dispositions du règlement applicable à la réalisation des opérations funéraires ou des travaux, diffusées aux opérateurs funéraires, peuvent être un mode de communication complémentaire utile. Mais un règlement de cimetière régulièrement publié peut également être illégal en tout ou partie ou ne pas être appliqué par le maire de la commune.

Sans développer les possibilités contentieuses susceptibles d’être engagées contre le règlement lui-même, rappelons néanmoins que le préfet peut se substituer au maire en cas de carence de ce dernier, sur le fondement de l’art. L.2214-1 du CGCT. Une telle saisine du préfet peut se justifier lorsque par exemple le maire refuse la réalisation d’une opération funéraire dans le cimetière alors que toutes les conditions requises par la loi sont réunies et que le refus du maire n’est pas fondé sur des motifs d’ordre public.

Ainsi, un maire ne pourra pas refuser de façon générale que soit procédé dans le cimetière à des scellements d’urne. En revanche, il pourra refuser un scellement d’urne si l’état ou la forme du monument n’est pas de nature à permettre un scellement d’urne de façon pérenne et décente (tombale à double pente, par exemple).

S’agissant des pouvoirs de sanction susceptibles d’être initiés par le maire, rappelons que selon une jurisprudence très ancienne et plus que jamais en vigueur, le maire ne peut pas prescrire de sanctions afin d’assurer le respect des mesures de police imposées par le règlement du cimetière (CE, 11 juillet 1913, Dlle de Chasteigner et autres, rec. p. 832). Mais le maire peut initier d’éventuelles sanctions contre les usagers du cimetière sur le terrain administratif ou pénal.

Sur le terrain administratif, le maire peut signaler d’éventuels manquements d’un opérateur funéraire au préfet qui pourra, le cas échéant, le sanctionner administrativement par une suspension ou un retrait d’habilitation, sur le fondement de l’art. L. 2223-25 du CGCT, en cas notamment, de non-respect des dispositions du CGCT ou d’atteinte grave à l’ordre public ou de danger pour la salubrité publique.

Sur le terrain pénal, le maire peut dresser procès-verbal au titre de ses compétences de police judiciaire en cas de manquements aux règles du CGCT relatives :

- aux opérations consécutives au décès,

- à la surveillance des opérations funéraires,

- à la création, l’aménagement,

- et la gestion d’une chambre funéraire ou mortuaire,

- sur le fondement de l’art. R. 2223-66 du CGCT.

La peine encourue au titre de l’art. R. 2223-66 du CGCT est celle prévue pour les contraventions de 5e classe (soit 1 500 €). Enfin, au titre de l’art. R. 610-5 du Code pénal, "La violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punis de l’amende prévue pour les contraventions de la 2e classe", soit 150 €.

Le règlement du cimetière constitue un arrêté de police. Par conséquent, le maire ou tout officier ou agent de police judiciaire pourra dresser procès-verbal d’un manquement qu’il aura constaté à l’une de ses dispositions. En matière contraventionnelle, rappelons qu’aux termes de l’art. 537 "les procès-verbaux […] font foi jusqu’à preuve contraire" et "la preuve contraire ne peut être rapportée que par écrit ou par témoins".

Par ailleurs, bien que l’accès au juge pénal demeure toujours possible, la procédure pénale en matière contraventionnelle a poursuivi une très importante simplification au cours des dernières décennies avec la procédure de l’amende forfaitaire et la procédure de l’ordonnance pénale, de sorte qu’en la matière, la sanction a le plus souvent un caractère rapide et efficace. Le montant de la peine encourue a été relevé par un décret du 15 février 2022. Jusqu’alors, l’amende encourue était celle, peu dissuasive, prévue pour les contraventions de 1re classe, soit 38 €. Cette récente réforme a ainsi renforcé les pouvoirs de sanction du maire sur le terrain pénal.

Notons, pour conclure, et ce n’est pas un détail, que les peines contraventionnelles encourues par les personnes morales sont, au titre de l’art. 131-41 du Code pénal, égales au quintuple de celles prévues pour les personnes physiques. Je terminerai par un clin d’œil historique à la Ville de La Rochelle puisque c’est à l’occasion de la contestation de la légalité d’arrêtés du maire de La Rochelle devant le tribunal de police que la chambre criminelle a donné compétence au juge pénal pour apprécier la légalité d’un acte administratif, lorsque de la légalité de l’acte découle l’issue du litige pénal. Ce principe, appelé "exception d’illégalité" sera couché dans la loi avec l’entrée en vigueur du nouveau Code pénal et figure aujourd’hui dans son art. 111-5.

En pratique, un prévenu poursuivi devant le tribunal de police pour avoir manqué à une obligation issue d’un arrêté de police, tel que le règlement du cimetière, pourra exciper de l’illégalité de la disposition du règlement sur laquelle sont fondées les poursuites pour obtenir du tribunal une relaxe si ce dernier, après avoir examiné la légalité de la disposition, estime que celle-ci est effectivement illégale. Cependant, la portée de l’illégalité de la disposition prononcée par le juge pénal, n’aura qu’un effet relatif et n’aboutira donc pas à son annulation qui relève de la seule compétence du juge administratif.

On le voit, notre droit funéraire de portée nationale est souvent incomplet et peu précis. La jurisprudence est peu abondante et les réponses ministérielles apportent de moins en moins de précisions utiles. La rédaction d’un règlement de cimetière devra en premier lieu s’efforcer de s’assurer du respect du CGCT et pour le reste se référer comme à une boussole aux règles fondamentales découlant de la jurisprudence Benjamin, en se posant systématiquement la question de savoir si la mesure prescrivant une obligation ou une interdiction est nécessaire, adaptée et proportionnée au but recherché, qui ne pourra se situer que sur des considérations relatives à la protection de l’ordre public et de la décence, au regard des spécificités locales.