Collectivités : bien préparer la passation de son marché de reprise de sépultures

Face à ce constat, plusieurs leviers d’action sont mobilisables pour optimiser l’utilisation du foncier funéraire. Une des solutions consiste à engager une procédure de reprise des sépultures situées en terrain commun et des concessions en état d’abandon ou arrivées à échéance.

Cette démarche, encadrée par le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), implique le respect d’une procédure stricte et présente un certain risque contentieux. Elle est souvent mal comprise par les familles concernées, qui sont peu informées sur l’existence des reprises administratives.

Les communes peuvent recourir à des marchés publics pour confier à des prestataires spécialisés l’opération de reprise (audit du cimetière, destruction des ouvrages, exhumation des restes, mise en reliquaire, transfert à l’ossuaire ou crémation et dispersion des cendres). En amont de la passation du marché public de reprise de sépultures, certaines étapes doivent faire l’objet d’une attention particulière.

Afin de s’assurer de l’opportunité d’engager une opération de reprise, il convient de recenser le nombre d’emplacements disponibles pour les inhumations et de déterminer le nombre d’emplacements nécessaires, au regard de la démographie locale et des préférences culturelles et cultuelles en matière de rites funéraires.

Aux termes de l’art. L. 2223-2 du CGCT : "Le terrain consacré à l’inhumation des morts est 5 fois plus étendu que l’espace nécessaire pour y déposer le nombre présumé des morts qui peuvent y être enterrés chaque année". En principe donc, la taille d’un cimetière doit correspondre à l’estimation du nombre présumé de décès annuels (établie au regard des données de l’INSEE) multipliée par 5, tout en prenant en compte les dimensions⁽¹⁾ et l’espacement minimal entre les sépultures⁽²⁾.

L’art. L. 2223-1 du CGCT assigne aux communes l’obligation de prévoir un terrain consacré à l’inhumation des morts. À cette fin, la commune doit mettre un terrain commun à disposition des personnes disposant d’un droit à sépulture sur son territoire⁽³⁾, afin de permettre leur inhumation en toutes circonstances. L’absence d’anticipation du manque de place en terrain commun est donc susceptible d’engager la responsabilité de la commune.

À l’inverse, l’instauration de concessions demeure facultative bien que plébiscitée en pratique. À cet égard, on rappellera qu’il n’est pas possible de réserver, en principe, les concessions aux seuls habitants de la commune. Les juridictions admettent tout au plus que soit pris en considération "un ensemble de critères, parmi lesquels figurent notamment les emplacements disponibles, la superficie de la concession sollicitée au regard de celle du cimetière, les liens du demandeur avec la commune ou encore son absence actuelle de descendance."⁽⁴⁾

Pour les collectivités  Un suivi des emplacements disponibles doit être assuré et confronté au nombre de décès prévisionnel sur le territoire. Attention, certaines personnes ne résidant pas sur la commune peuvent y avoir un droit à sépulture.

B. Recenser les archives funéraires communales

Il convient ensuite de procéder à un inventaire des sépultures pouvant faire l’objet d’une procédure de reprise. Cet inventaire permettra d’identifier les sépultures situées en terrain commun pouvant faire l’objet d’une reprise et les concessions échues non renouvelées.

Les sépultures situées en terrain commun, également appelé terrain ordinaire, sont soumises au délai de rotation prévu par l’art. R. 2223-5 du CGCT : "L’ouverture des fosses pour de nouvelles sépultures n’a lieu que de 5 années en 5 années." Le point de départ de ce délai est constitué par la date d’inhumation du défunt.

Si, lors de l’ouverture de la fosse, le corps est insuffisamment dégradé, celle-ci sera refermée et l’opération est généralement ajournée. La fosse ne peut, ensuite, être rouverte avant l’expiration d’un nouveau délai de rotation de 5 ans. C’est la raison pour laquelle il peut être judicieux de fixer un délai plus long, eu égard notamment à la nature des sols des cimetières municipaux.

La décision de reprise des sépultures en terrain commun fait l’objet d’un arrêté du maire, fixant un délai entre sa signature et son exécution pour permettre aux familles l’enlèvement des emblèmes et des signes funéraires⁽⁵⁾. Il est vivement recommandé de prévoir une information des proches par voie d’affichage devant les sépultures concernées et à l’entrée du cimetière.

La reprise des concessions échues et non renouvelées par leur titulaire ou ses ayants droit est régie par les dispositions de l’art. L. 2223-15 du CGCT. À l’expiration d’une concession, lorsque la commune envisage de faire usage de sa faculté de reprise, il appartient au maire de rechercher par tout moyen utile d’informer les titulaires d’une concession ou leurs ayants droit de l’extinction de la concession et de leur droit à en demander le renouvellement dans les 2 ans qui suivent⁽⁶⁾.

Une fois cette information régulièrement effectuée et en l’absence de règlement de la redevance correspondante, le terrain concédé revient de plein droit dans le patrimoine communal, et ce, indépendamment de son état d’entretien ou de conservation.

Néanmoins, la reprise ne peut intervenir qu’à l’issue d’un délai de 2 années révolues suivant l’expiration du titre de concession. Ce laps de temps est destiné à permettre au titulaire ou à ses ayants droit d’exercer leur droit au renouvellement de la concession.

Pour les collectivités  Les registres et archives des cimetières doivent faire l’objet d’une lecture approfondie, afin de déterminer les sépultures qui relèvent du terrain commun et celles faisant l’objet d’un acte de concession, les délais écoulés depuis l’attribution d’une concession ou depuis l’inhumation en terrain commun. Cette étape doit faire l’objet d’une certaine anticipation, afin de pouvoir procéder à l’information des familles en temps utile.

C. Identifier les sépultures présentant des signes d’abandon

Une fois un premier inventaire réalisé sur pièces, une visite des cimetières permettra de compléter les données collectées et notamment de repérer les sépultures présentant des signes d’abandon.

La reprise des concessions en état d’abandon se distingue des 2 procédures précédentes par les nombreuses étapes qui composent la procédure et par le caractère plus subjectif du critère tenant à l’état d’abandon de la concession. Elle est encadrée par l’art. L. 2223-17 ainsi que par les articles R. 2223-12 et suivants du CGCT.

Pour engager cette procédure, trois conditions cumulatives doivent être réunies :

• La procédure ne peut être enclenchée qu’à l’issue d’un délai de 30 ans à compter de l’octroi de la concession ;

• La concession doit avoir cessé d’être entretenue ;

• La procédure ne peut être engagée que 10 ans après la dernière inhumation⁽⁷⁾.

Cette procédure est donc prescrite pour la reprise de concessions de longues durées : les concessions perpétuelles, qui par définition ne peuvent pas faire l’objet d’un renouvellement, mais également les concessions centenaires (catégorie supprimée en 1959⁽⁸⁾).

En ce qui concerne les concessions cinquantenaires et trentenaires, un doute persiste. La doctrine administrative considère que "toute concession peut, à l’issue d’une période de 30 ans, faire l’objet d’une reprise par la commune dans les conditions prévues par les articles L. 2223-17 et suivants du CGCT⁽⁹⁾. Pour autant, cette appréciation pourrait être remise en cause par une jurisprudence contraire.

S’agissant des concessions trentenaires non renouvelées, il est recommandé de privilégier la procédure instituée par l’art. L. 2223-15 du CGCT, dont la mise en œuvre est moins contraignante pour les communes.

L’état d’abandon se décèle par des signes extérieurs nuisibles au bon ordre et à la décence du cimetière⁽¹⁰⁾. À titre d’illustration, ont été reconnues en état d’abandon une concession "délabrée et envahie par les ronces et autres plantes parasites"⁽¹¹⁾, une autre "recouverte d’herbe et (sur laquelle poussait) un arbuste sauvage"⁽¹²⁾ ou encore "dans un état de dégradation avancée, […] recouverte de mousse et de lichen, […] les noms des personnes inhumées n’étaient plus lisibles et elle ne faisait plus l’objet d’aucun entretien"⁽¹³⁾.

Attention, la seule présence de mousse et de lichen sur une tombe ne permet pas d’affirmer que celle-ci est en état d’abandon, lorsqu’il est établi que la tombe était fleurie 2 fois par an⁽¹⁴⁾.

Si les conditions sont réunies, la procédure peut être initiée par l’envoi d’un courrier recommandé aux ayants droit - s’ils sont connus des services municipaux - ou par l’affichage d’un avis à la mairie ou à la porte du cimetière, les invitant à assister à la constatation de l’état d’abandon, un mois à l’avance⁽¹⁵⁾. Le défaut d’entretien est ensuite constaté par un procès-verbal – comportant les mentions prescrites par l’art. R. 2223-14 du CGCT - dressé par le maire ou son délégué, après s’être rendu sur les lieux, en présence d’un fonctionnaire de police, d’un garde champêtre ou d’un policier municipal.

De nombreuses mesures d’information et de publicité doivent alors être effectuées, dans les conditions prévues aux articles L. 2223-17 et R. 2223-12 et suivants du CGCT. La procédure de reprise des concessions funéraires en état d’abandon se révèle complexe en raison du nombre d’étapes à respecter : constats, notifications, délais légaux, affichages, décision du conseil municipal, etc.

Pour les collectivités  Le formalisme rigoureux de cette procédure peut parfois décourager les communes, notamment celles disposant de moyens humains ou juridiques limités. Pourtant, il s’agit d’un levier essentiel pour garantir la dignité des lieux de sépulture, libérer de l’espace dans les cimetières et assurer leur bon entretien. Il convient de documenter strictement et de justifier objectivement l’état d’abandon, d’établir un planning des étapes procédurales en amont et de sécuriser les modalités d’information des ayants droit.

D. Repérer les constructions à conserver

À l’issue de la procédure de reprise administrative, les monuments, signes funéraires et caveaux installés sur les sépultures tombent dans le domaine privé communal⁽¹⁶⁾. Dans la mesure où la famille ne les a pas récupérés, la commune peut en disposer librement "dans la limite du respect dû aux morts et à leur sépulture qui interdit toute alinéation de monuments ou emblèmes permettant l’identification des personnes."⁽¹⁷⁾

Les communes peuvent notamment choisir de conserver et d’entretenir les monuments, signes funéraires et caveaux installés sur les sépultures en raison de leur intérêt historique, artistique ou architectural.

Les caveaux peuvent également être cédés, à titre gracieux ou onéreux, au concessionnaire suivant. Néanmoins, en cas de vices affectant l’ouvrage, l’acquéreur du caveau se tournera vers la commune, laquelle n’était pas maître d’ouvrage lors de la construction. Cette pratique, qui peut paraître avantageuse sur le plan économique et écologiquement vertueuse, s’avère source de difficultés en pratique.

La reprise matérielle des sépultures comprend plusieurs opérations, parmi lesquelles :

• Le retrait des emblèmes funéraires et la dépose des monuments et caveaux et, le cas échéant, leur destruction et l’évacuation des déchets correspondants ;

• Le creusement des fosses et la réalisation de fouilles ;

• L’exhumation des restes mortels ;

• La mise en relique ;

• Le transfert des restes exhumés à l’ossuaire, ou leur crémation, sous réserve d’avoir contacté les tiers susceptibles de faire connaître la volonté du défunt à cet égard ;

• Le comblement des fosses.

Lors de la rédaction du cahier des charges et de la sélection de l’attributaire, certains points de vigilance doivent être observés, eu égard à l’objet particulier du marché de reprise de sépultures.

Il est tout d’abord essentiel de veiller au respect dû aux défunts, tant dans la manière dont les opérations sont réalisées que dans la posture du personnel intervenant sur site.

En effet, les entreprises à qui sont confiées les opérations matérielles de reprises administratives ne sont pas soumises à l’obligation d’habilitation prévue par l’art. L. 2223-23 du CGCT. Cet article impose que soient habilitées "Les régies, les entreprises ou les associations et chacun de leurs établissements qui, habituellement, sous leur marque ou non, fournissent aux familles des prestations énumérées à l’art. L. 2223-19 ou définissent cette fourniture ou assurent l’organisation des funérailles."

Or, dans le cadre de reprises administratives, les prestations sont fournies pour répondre aux besoins de la commune et non des familles de défunts. Elles échappent donc au champ d’application de l’art. L. 2223-23, comme a pu le confirmer la cour administrative d’appel de Versailles⁽¹⁸⁾.

Afin de rendre la consultative plus attractive - les marchés de reprises de sépulture pouvant souffrir d’un manque de concurrence voire d’une infructuosité - il peut être décidé de ne pas restreindre la participation aux seuls opérateurs de pompes funèbres.

Cela implique néanmoins de s’assurer que les candidats aient conscience de la nature particulière des opérations d’exhumation, le cas échéant en rappelant les obligations issues de l’art. 16-1-1 du Code civil, ainsi que les sanctions pénales encourues.

La formation du personnel est un critère déterminant : les intervenants doivent être sensibilisés aux obligations réglementaires, aux enjeux éthiques et aux bonnes pratiques funéraires, pour garantir des interventions respectueuses et conformes aux attentes des communes comme des administrés.

Pour les collectivités  S’assurer de la formation du personnel des candidats et prévoir des obligations précises et des sanctions pour s’assurer que les opérations seront effectuées avec tout le respect qu’elles impliquent.

B. Organiser le suivi administratif des opérations

La traçabilité des opérations de reprise constitue un point crucial : chaque étape doit être documentée de manière rigoureuse (identification des sépultures, inventaire des restes mortels exhumés et de leur destination) afin d’assurer la transparence et la sécurité juridique de la procédure. L’identification des défunts exhumés, quand elle est possible, doit être rigoureusement organisée et documentée.

Pour les collectivités  Prévoir des modalités de suivi précises des exhumations, une liste de documents à communiquer au fur et à mesure par le titulaire et des sanctions en cas de défaillance de sa part.

C. Contrôler le recueil et la destination des restes funéraires exhumés

Une nouvelle inhumation pourra être réalisée sur l’emplacement libéré après l’exhumation de l’ensemble des restes funéraires, que ceux-ci aient été regroupés dans un cercueil aux dimensions appropriées ou une boîte à ossements⁽¹⁹⁾, et qu’ils aient été immédiatement déposés à l’ossuaire⁽²⁰⁾.

La crémation de restes mortels exhumés ne peut être envisagée qu’après que le maire ait informé par tous moyens utiles les tiers susceptibles de faire connaître la volonté du défunt à cet égard. Cette condition, résultant de la décision du Conseil constitutionnel n° 2024-1110 QPC du 31 octobre 2024, induit un devoir d’information renforcé très délicat à mettre en œuvre. S’agissant de sépultures situées en terrain commun, les proches du défunt sont souvent inconnus des services municipaux.

Le cahier des charges doit également déterminer les procédés d’identification des boîtes à ossements et fixer leurs caractéristiques attendues. En ce qui concerne les "sacs à ossements", plus économiques, leur usage doit être déconseillé. Une récente réponse ministérielle a indiqué que "le recours audit sac ne pouvait être exclu par principe"⁽²¹⁾. Or, l’usage des sacs à ossements ne saurait être juridiquement sécurisé en l’état du droit positif, faute de répondre aux caractéristiques applicables aux cercueils et eu égard au principe de dignité dû aux défunts.

Pour les collectivités  Le cahier des charges doit décrire les modalités de recueil de restes, les caractéristiques des boîtes à ossements pouvant être fournies par le titulaire et les modalités de réinhumation à l’ossuaire ou de crémation si les proches du défunt ont pu être retrouvés.

 
D. Anticiper les aspects techniques des opérations de reprise

Dans le cadre de la passation d’un marché public de reprise de sépultures, les communes doivent accorder une attention particulière aux aspects techniques afin d’assurer une exécution conforme, respectueuse et sécurisée des travaux.

Le cahier des charges doit notamment préciser les modalités de remblaiement des fosses une fois les exhumations effectuées ainsi que la profondeur de fouilles, en conformité avec la réglementation funéraire.

Il est également indispensable d’anticiper les mesures de sécurisation du cimetière pendant la durée des opérations : balisage, clôture du périmètre, et mise en place de dispositifs occultants pour garantir le déroulement des travaux à l’abri des regards du public.

Le traitement et l’évacuation des déchets (terre, bois, matériaux divers) doivent être encadrés, dans le respect des normes environnementales. Lorsqu’ils sont produits dans le cadre d’exhumations administratives, la commune est considérée comme responsable du traitement de ces déchets. Si elle peut confier leur élimination à un tiers par contrat, cela ne l’exonère pas de ses obligations légales issues du Code de l’environnement⁽²²⁾.

Les marchés de reprise de sépultures sont des outils nécessaires à la bonne gestion des cimetières et à la problématique grandissante du manque de places.

Toutefois, le sujet est sensible politiquement et complexe juridiquement. Il est donc impératif que les communes prêtent une attention toute particulière à leur préparation et leur passation pour éviter une infructuosité ou des difficultés d’exécution.

Nota :
(1) Art. R. 2223-3 du CCGT.