Une ample jurisprudence permet d’effectuer en toute légalité la récupération de ces terrains mis à disposition des familles pendant une durée déterminée. Seuls deux points paraissent être complètement omis des textes : La présence de la police lors de l’exhumation des restes mortels, pour dépôt à l’ossuaire ou crémation, en application de l’article L. 2223-4 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) d’une part, et les vacations de police correspondant à cette présence d’autre part.
La présence de la police et le paiement des vacations sont dissociés dans le CGCT puisque l’article R. 2213-51 du CGCT précise quelles opérations de police donnent lieu à paiement des vacations ainsi qu’à leurs montants.
Présence de la police lors des exhumations demandées par les familles et lors des exhumations administratives
1- Présence de la police lors des exhumations demandées par les familles
L’article R. 2213-40 du CGCT impose la présence de la famille lors d’une exhumation demandée par le plus proche parent de la personne inhumée. Cet article étant dans la sous-section 1 du CGCT intitulée "Opérations consécutives au décès", il s’applique donc aux exhumations demandées par la famille et non à la reprise des concessions par la commune.
De même, la présence de la police est nécessaire lors des constats d’abandon de concession, où la famille est conviée, par les articles R. 2223-13 et R. 2223-18 du CGCT.
2 - Exhumations administratives réalisées par une SEM
Par ailleurs, l’article R. 2213-51 du CGCT relatif aux contrôles de police (sous-section Surveillance des opérations) impose la présence de la police pour toute exhumation donnant lieu à ré inhumation. Le Conseil d’État, dans sa requête n° 36.749 du 26 juillet 1985, M. Lefèvre et autres, assimile le dépôt à l’ossuaire à une ré inhumation et juge que la police doit être présente à chaque exhumation administrative pour contrôler le respect de la décence et des règles d’hygiène.
La pertinence de l’application de cet article aux exhumations administratives se pose lorsque le garde champêtre présent pour exécuter la police du maire doit dresser procès-verbal à la Société d’Economie Mixte (SEM) de la commune, mandatée par le maire qui en est le Président, donc le supérieur hiérarchique et responsable de cette SEM, pour une action officiellement demandée par le maire.
Le maire ne pouvant s’infliger une amende ou se contrôler lui-même, on pourrait en déduire que cet article R. 2213-51 du CGCT vise les exhumations familiales et non les exhumations administratives. Mais le Conseil d’État juge à bon droit que le dépôt à l’ossuaire est une ré-inhumation.
Le Conseil d’État estime donc nécessaire la présence de la police municipale pour contrôler seulement la bonne exécution, par les opérateurs funéraires, des volontés du maire. Si l’on soumettait l’ensemble des exhumations administratives à la police administrative, le maire serait à la fois juge et partie, position indéfendable en droit.
Dans toutes les exhumations administratives, la police ne contrôle donc pas la demande d’exhumation formulée par le maire, mais les conditions pratiques de cette exhumation par les opérateurs funéraires.
3 - Distinction entre les exhumations administratives et les exhumations demandées par les familles
Par ailleurs, dans sa circulaire n° 97-211 du 12 décembre 1977 relative à la gestion des régies municipales de pompes funèbres, le ministère de l’Intérieur classe les exhumations administratives dans les opérations relevant de la gestion, de l’entretien et de la translation des cimetières (art. L. 2321-2 du CGCT), tandis que la police du cimetière, découlant de l’article L. 2213-8 du CGCT : "Le maire assure la police des funérailles et des cimetières", est une opération relevant d’une mission de police administrative. On notera en passant que les funérailles des personnes dépourvues de ressources suffisantes font partie de cette mission de police administrative.
Cette circulaire rassemble d’une part la gestion du cimetière et la police administrative, qui relèvent du budget général de la commune, alimenté par les taxes d’inhumation, de crémation et de convoi prévues à l’article L. 2223-22 du CGCT, ainsi que par la perception d’une partie du produit des concessions funéraires, conformément à l’article L. 2331-2-4° du CGCT. D’autre part, cette circulaire dissocie la gestion du cimetière et la police administrative du service extérieur des pompes funèbres, avec des opérateurs funéraires habilités et des véhicules agréés, qui est payé par les familles.
Il découle de cette séparation que les exhumations administratives ne sont pas nécessairement effectuées par du personnel habilité "Service extérieur des pompes funèbres", ni avec des véhicules conformes à cette réglementation. Toutefois, le maire qui passe un contrat avec un opérateur funéraire pour des exhumations administratives peut exiger cette habilitation comme garantie de compétence dans le cadre du contrat signé entre le maire et l’opérateur funéraire.
4 - Exhumations administratives réalisées par un opérateur privé sous contrat avec la commune
Dans le cadre du contrôle de la bonne exécution d’une construction soumise à permis de construire, c’est le rôle de l’architecte qui est rétribué à cet effet, mais dans le cas présent, le maire confie le contrôle de la bonne exécution du marché au service compétent : Il peut donc dissocier le contrôle de la décence du contrôle de la réalisation correcte du contrat signé avec un opérateur funéraire.
Dans le cas d’un marché passé avec un opérateur funéraire privé, le maire nomme qui il veut pour contrôler la bonne exécution de ce marché : Ce peut être le conservateur du cimetière, ou la SEM funéraire ou la police. Mais le coût de ce contrôle est compris nécessairement dans le prix du marché et il est obligatoire pour tout appel d’offres.
Le maire peut donc désigner la police pour contrôler la bonne réalisation du contrat passé avec un opérateur funéraire privé, éventuellement après appel d’offres selon le montant du marché, en application du code des marchés publics
Le contrôle de la décence et des règles d’hygiène est une opération de police qui n’est pas délégable par définition. Mais le maire peut ajouter au travail habituel de la police le contrôle de la bonne exécution du contrat passé par le maire avec l’entreprise chargée de la réalisation pratique des exhumations administratives.
N’oublions pas que dans les grandes villes, la surveillance des opérations funéraires est confiée à la police nationale (article L. 2213-14 du CGCT), ce qui imposerait un tarif et un accord entre le commissariat de la police nationale et la municipalité pour le contrôle de la bonne exécution du marché municipal.
En ce qui concerne le respect des règles d’hygiène, en application de la circulaire du 12 décembre 1977 précitée, le contrôle de police des exhumations administratives est payé par le budget général de la commune, mais ce contrôle est-il soumis à vacation ? Pour poser la question autrement, le contrôle de la décence et des règles d’hygiène fait-il partie du travail normal de la police municipale ou fait-il l’objet de vacations de police ?
Vacations de police lors des exhumations administratives
L’article L. 2213-14 du CGCT soumet les opérations funéraires à vacations de police et l’article R. 2213-53 précise le nombre de vacations, c’est-à-dire le paiement des frais de police, en fonction des opérations contrôlées, dont les exhumations.
À partir du moment où le Conseil d’État classe le dépôt des restes mortels à l’ossuaire comme une ré-inhumation, l’article R. 2213-53 du CGCT sur le paiement des vacations s’applique.
Petite précision, cette vacation de police ne correspond pas à un service rendu à l’entreprise exécutant les exhumations administratives. Cette vacation de police n’est donc pas une taxe et correspond à un impôt. Or la taxe, comme l’impôt, ne peuvent être créés que par une loi, en vertu de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui fait partie de la Constitution : Les représentants du peuple déterminent la quotité de la contribution publique, son assiette et son recouvrement. C’est ce qu’ils ont fait avec l’article L. 2213-14 du CGCT, puis l’article R. 2213-53 du CGCT.
La vacation de police n’est pas, non plus, une redevance, c’est-à-dire le paiement d’un service effectué par la commune au bénéfice de l’entreprise pratiquant les exhumations.
Le fait que le Conseil d’État reconnaisse le dépôt à l’ossuaire comme une ré inhumation impose le paiement de la vacation de police, conformément à l’article R. 2213-53 du CGCT. Conformément à la circulaire du 12 décembre 1977, cette vacation de police est payée par le budget général de la commune.
Conclusion
Il ressort de ce jugement du conseil d’État en date du 26 juillet 1985 que la présence de la police est obligatoire lors des exhumations administratives, pour contrôler le respect de la décence et des règles d’hygiène.
Toutefois, la police étant présente, la vacation de police est payée par le budget général de la commune, conformément à la circulaire du 12 décembre 1997. L’absence de la police lui fait perdre le bénéfice des vacations de police, conformément à l’article R. 2213-56 du CGCT.
Le contrôle de la bonne exécution du marché signé par le maire avec un opérateur funéraire pour réaliser les exhumations administratives est opéré par le service chargé par le maire de ce contrôle.
La présence de la police et le paiement des vacations sont dissociés dans le CGCT puisque l’article R. 2213-51 du CGCT précise quelles opérations de police donnent lieu à paiement des vacations ainsi qu’à leurs montants.
Présence de la police lors des exhumations demandées par les familles et lors des exhumations administratives
1- Présence de la police lors des exhumations demandées par les familles
L’article R. 2213-40 du CGCT impose la présence de la famille lors d’une exhumation demandée par le plus proche parent de la personne inhumée. Cet article étant dans la sous-section 1 du CGCT intitulée "Opérations consécutives au décès", il s’applique donc aux exhumations demandées par la famille et non à la reprise des concessions par la commune.
De même, la présence de la police est nécessaire lors des constats d’abandon de concession, où la famille est conviée, par les articles R. 2223-13 et R. 2223-18 du CGCT.
2 - Exhumations administratives réalisées par une SEM
Par ailleurs, l’article R. 2213-51 du CGCT relatif aux contrôles de police (sous-section Surveillance des opérations) impose la présence de la police pour toute exhumation donnant lieu à ré inhumation. Le Conseil d’État, dans sa requête n° 36.749 du 26 juillet 1985, M. Lefèvre et autres, assimile le dépôt à l’ossuaire à une ré inhumation et juge que la police doit être présente à chaque exhumation administrative pour contrôler le respect de la décence et des règles d’hygiène.
La pertinence de l’application de cet article aux exhumations administratives se pose lorsque le garde champêtre présent pour exécuter la police du maire doit dresser procès-verbal à la Société d’Economie Mixte (SEM) de la commune, mandatée par le maire qui en est le Président, donc le supérieur hiérarchique et responsable de cette SEM, pour une action officiellement demandée par le maire.
Le maire ne pouvant s’infliger une amende ou se contrôler lui-même, on pourrait en déduire que cet article R. 2213-51 du CGCT vise les exhumations familiales et non les exhumations administratives. Mais le Conseil d’État juge à bon droit que le dépôt à l’ossuaire est une ré-inhumation.
Le Conseil d’État estime donc nécessaire la présence de la police municipale pour contrôler seulement la bonne exécution, par les opérateurs funéraires, des volontés du maire. Si l’on soumettait l’ensemble des exhumations administratives à la police administrative, le maire serait à la fois juge et partie, position indéfendable en droit.
Dans toutes les exhumations administratives, la police ne contrôle donc pas la demande d’exhumation formulée par le maire, mais les conditions pratiques de cette exhumation par les opérateurs funéraires.
3 - Distinction entre les exhumations administratives et les exhumations demandées par les familles
Par ailleurs, dans sa circulaire n° 97-211 du 12 décembre 1977 relative à la gestion des régies municipales de pompes funèbres, le ministère de l’Intérieur classe les exhumations administratives dans les opérations relevant de la gestion, de l’entretien et de la translation des cimetières (art. L. 2321-2 du CGCT), tandis que la police du cimetière, découlant de l’article L. 2213-8 du CGCT : "Le maire assure la police des funérailles et des cimetières", est une opération relevant d’une mission de police administrative. On notera en passant que les funérailles des personnes dépourvues de ressources suffisantes font partie de cette mission de police administrative.
Cette circulaire rassemble d’une part la gestion du cimetière et la police administrative, qui relèvent du budget général de la commune, alimenté par les taxes d’inhumation, de crémation et de convoi prévues à l’article L. 2223-22 du CGCT, ainsi que par la perception d’une partie du produit des concessions funéraires, conformément à l’article L. 2331-2-4° du CGCT. D’autre part, cette circulaire dissocie la gestion du cimetière et la police administrative du service extérieur des pompes funèbres, avec des opérateurs funéraires habilités et des véhicules agréés, qui est payé par les familles.
Il découle de cette séparation que les exhumations administratives ne sont pas nécessairement effectuées par du personnel habilité "Service extérieur des pompes funèbres", ni avec des véhicules conformes à cette réglementation. Toutefois, le maire qui passe un contrat avec un opérateur funéraire pour des exhumations administratives peut exiger cette habilitation comme garantie de compétence dans le cadre du contrat signé entre le maire et l’opérateur funéraire.
4 - Exhumations administratives réalisées par un opérateur privé sous contrat avec la commune
Dans le cadre du contrôle de la bonne exécution d’une construction soumise à permis de construire, c’est le rôle de l’architecte qui est rétribué à cet effet, mais dans le cas présent, le maire confie le contrôle de la bonne exécution du marché au service compétent : Il peut donc dissocier le contrôle de la décence du contrôle de la réalisation correcte du contrat signé avec un opérateur funéraire.
Dans le cas d’un marché passé avec un opérateur funéraire privé, le maire nomme qui il veut pour contrôler la bonne exécution de ce marché : Ce peut être le conservateur du cimetière, ou la SEM funéraire ou la police. Mais le coût de ce contrôle est compris nécessairement dans le prix du marché et il est obligatoire pour tout appel d’offres.
Le maire peut donc désigner la police pour contrôler la bonne réalisation du contrat passé avec un opérateur funéraire privé, éventuellement après appel d’offres selon le montant du marché, en application du code des marchés publics
Le contrôle de la décence et des règles d’hygiène est une opération de police qui n’est pas délégable par définition. Mais le maire peut ajouter au travail habituel de la police le contrôle de la bonne exécution du contrat passé par le maire avec l’entreprise chargée de la réalisation pratique des exhumations administratives.
N’oublions pas que dans les grandes villes, la surveillance des opérations funéraires est confiée à la police nationale (article L. 2213-14 du CGCT), ce qui imposerait un tarif et un accord entre le commissariat de la police nationale et la municipalité pour le contrôle de la bonne exécution du marché municipal.
En ce qui concerne le respect des règles d’hygiène, en application de la circulaire du 12 décembre 1977 précitée, le contrôle de police des exhumations administratives est payé par le budget général de la commune, mais ce contrôle est-il soumis à vacation ? Pour poser la question autrement, le contrôle de la décence et des règles d’hygiène fait-il partie du travail normal de la police municipale ou fait-il l’objet de vacations de police ?
Vacations de police lors des exhumations administratives
L’article L. 2213-14 du CGCT soumet les opérations funéraires à vacations de police et l’article R. 2213-53 précise le nombre de vacations, c’est-à-dire le paiement des frais de police, en fonction des opérations contrôlées, dont les exhumations.
À partir du moment où le Conseil d’État classe le dépôt des restes mortels à l’ossuaire comme une ré-inhumation, l’article R. 2213-53 du CGCT sur le paiement des vacations s’applique.
Petite précision, cette vacation de police ne correspond pas à un service rendu à l’entreprise exécutant les exhumations administratives. Cette vacation de police n’est donc pas une taxe et correspond à un impôt. Or la taxe, comme l’impôt, ne peuvent être créés que par une loi, en vertu de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui fait partie de la Constitution : Les représentants du peuple déterminent la quotité de la contribution publique, son assiette et son recouvrement. C’est ce qu’ils ont fait avec l’article L. 2213-14 du CGCT, puis l’article R. 2213-53 du CGCT.
La vacation de police n’est pas, non plus, une redevance, c’est-à-dire le paiement d’un service effectué par la commune au bénéfice de l’entreprise pratiquant les exhumations.
Le fait que le Conseil d’État reconnaisse le dépôt à l’ossuaire comme une ré inhumation impose le paiement de la vacation de police, conformément à l’article R. 2213-53 du CGCT. Conformément à la circulaire du 12 décembre 1977, cette vacation de police est payée par le budget général de la commune.
Conclusion
Il ressort de ce jugement du conseil d’État en date du 26 juillet 1985 que la présence de la police est obligatoire lors des exhumations administratives, pour contrôler le respect de la décence et des règles d’hygiène.
Toutefois, la police étant présente, la vacation de police est payée par le budget général de la commune, conformément à la circulaire du 12 décembre 1997. L’absence de la police lui fait perdre le bénéfice des vacations de police, conformément à l’article R. 2213-56 du CGCT.
Le contrôle de la bonne exécution du marché signé par le maire avec un opérateur funéraire pour réaliser les exhumations administratives est opéré par le service chargé par le maire de ce contrôle.
Claude Bouriot
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