Le commissaire du gouvernement, M. Olivier Mesmim a dans ses conclusions opportunément rappelé que les tribunaux judiciaires sont compétents pour déterminer les bénéficiaires du droit à la sépulture lorsque surgissent des contestations sur le point de savoir qui peut être inhumé dans une tombe ou quand une personne étrangère a été inhumée dans une concession appartenant à une famille : Tribunal des Conflits, 6 juillet 1981,N° 2193, jacquot C/ Commune Maixe.
Par contre, il est également spécifié, après ce rappel, qu’il est jugé que les contrats de concessions funéraires sont considérés comme des contrats administratifs en tant qu’ils comportent occupation du domaine public communal.
Ce principe est admis depuis un arrêt du Conseil d’État du 21 octobre 1955 (CE, Ass, 21 octobre, Méline : Rec. CE 1955, p.491).
Il appartient donc à la juridiction administrative de connaître tous les litiges relatifs aux contrats de concession, c’est-à-dire tout le contentieux du statut juridique de l’emplacement du tombeau.
Il demeure cependant une exception à ce principe : Il a été jugé que, lorsque les atteintes portées aux droits du concessionnaire revêtent les caractères d’une emprise irrégulière ou d’une voie de fait, les tribunaux judiciaires sont alors compétents pour trancher le litige (CE, 11 décembre, 1986, Barhjot C/ Commune Lanespède : Dr. Administratif, 1987, comm.89).
Par contre les décisions du maire prises dans le domaine de la police funéraire, incluant les cimetières, relèvent de la compétence du juge administratif.
Ces décisions sont nombreuses et diversifiées, et portent sur les autorisations consécutives au décès : Autorisation particulière d’inhumer un corps dans le cimetière communal, autorisation d’exhumer ou de réaliser des réductions de corps, autorisation de crémation, autorisation de transporter les corps avant ou après mise en bière, autorisation de pratiquer des soins de conservation, et pour compléter le domaine des cimetières, le règlement des cimetières, édicté par le maire qui crée des obligations de faire ou des interdictions susceptibles d’être déférées au juge administratif.
Les concessions funéraires n’échappent pas à ce principe : CE, section, 11 octobre 1957, consorts HERAIL et plus récemment CE, 17 octobre 1997, consorts GUIEN c/ Ville de Marseille.
La désignation de l’emplacement d’une concession dans le cimetière appartient exclusivement au maire : CE, 28 janvier 1925, Vales S, CE,15 novembre 1995, Denis.
Selon le commissaire du gouvernement près de la Cour Administrative d’Appel de Douai, Olivier Mesmim, les communes disposent "d’une totale liberté pour vendre les concessions disponibles, y compris celles résultant de l’exercice de leur droit de reprise sur les concessions, mais aussi sur les caveaux et monuments à l’état d’abandon".
Sur ce point force est d’admettre que les auteurs ont adopté des positions différentes, en liant le droit à la sépulture instauré par l’article L 2223-3 du Code Général des Collectivités Territoriales au droit à la concession qui relève de l’article L 2223-13 de ce même CGCT.
Il est vrai qu’en l’absence de normes légales ou réglementaires précises, c’est la jurisprudence administrative qui fournit quelques indications, dont particulièrement l’arrêt du Conseil d’État en date du 19 décembre 1994, Mennessier - L’Hénoret, Rec. 1994, qui a considéré qu’un maire qui autorise l’inhumation d’une personne décédée sur le territoire de la commune, satisfait aux obligations de l’article L 2223-3 alinéa 1 du CGCT, alors que lorsque le cimetière comprend des places disponibles, le refus d’une concession à une personne pouvant prétendre à son bénéfice, car répondant aux conditions de l’article L 2223-3, est susceptible d’un recours en annulation et ce refus peut être jugé illégal.
Or ces exigences légales impliquent que le droit à sépulture dans le cimetière communal est lié à trois conditions, alternatives et non cumulatives dont le décès de la personne sur le territoire communal(1), le fait d’être résident de la commune, même si le décès s’est produit hors du territoire communal (2), et enfin pour les personnes possédant un droit sur une sépulture familiale (3).
Or curieusement le Conseil d’État dans sa décision du 16 octobre 1992 (Locre) n’a retenu que les deux dernières conditions pour exonérer le maire de toute responsabilité tant en disposant qu’en refusant l’attribution d’une concession funéraire dans le cimetière communal, dès lors que la personne décédée sur le territoire de la commune n’y possédait pas de sépulture de famille, un maire ne viole pas les dispositions de l’article L 2223-3 du CGCT et ne porte pas atteinte au principe d’égalité des citoyens devant le service public.
De ce fait on peut légitimement conclure que la faculté d’octroyer une concession n’est pas impérativement liée au strict respect des obligations imposées au maire par l’article L 2223-3 du CGCT relatives au droit à la sépulture proprement dit, qui constitue donc une catégorie distincte du droit à la concession.
Cette opinion est confortée par l’article L 2122-22 du CGCT qui attribue au maire, par délégation du conseil municipal, le pouvoir de "prononcer la délivrance des concessions", sans que soient clairement exprimées les conditions particulières qui peuvent présider au choix du futur concessionnaire.
Peut-il s’agir d’un pouvoir discrétionnaire ? À notre avis, la réponse est non, car le maire est tenu au respect du principe de l’égalité des citoyens devant le service public.
En pratique, il peut cependant instaurer son propre dispositif de choix des attributaires en organisant par exemple, comme cela est le cas à Marseille, des listes d’inscriptions des demandes qui sont par la suite honorées en fonction de critères d’ancienneté.
Le principe de l’égalité est donc dans ce cas pleinement respecté.
En tout état de cause le refus d’octroyer est analysé comme un acte unilatéral détachable du contrat de concession susceptible, en conséquence, d’un recours pour excès de pouvoir : CE, 5 décembre 1997, Commune Bachy, Ajda, 1998, P.258.
Les commentaires du commissaire du gouvernement sont aussi particulièrement intéressants en ce qui concerne la décision de retrait d’une concession, qui comme tous les actes administratifs créateurs de droits, doit intervenir dans le respect des règles édictées par la jurisprudence, en se référant à l’arrêt de principe Ternon, CE, assemblée, 26 octobre 2001, REC, CE,2001, page 497.
Désormais le délai octroyé à l’administration pour retirer une décision individuelle, créatrice de droits, de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers, est de quatre mois au maximum à compter de la prise de la décision.
Cette règle a trouvé application en matière de concession funéraire, s’agissant en l’espèce d’une décision valant refus implicite de retirer une délivrance de concession formée par un parent du bénéficiaire, non point parce qu’elle aurait pu être jugée illégitime, mais purement et simplement parce que la date à laquelle la demande avait été formulée, tendant au retrait de la concession, avait entraîné le dépassement du délai défini par la haute assemblée : Cour administrative d’appel de Douai, 4 octobre 2007,commune de Thun l’Evêque, Jurisdata N° 2007-352575.
Cette jurisprudence est malheureusement insuffisante sur un point primordial , car elle ne peut permettre de déduire les cas ou circonstances juridiques qui justifieraient le retrait de la décision d’octroyer une concession, les pouvoirs du maire étant particulièrement réduits.
Par contre, il est également spécifié, après ce rappel, qu’il est jugé que les contrats de concessions funéraires sont considérés comme des contrats administratifs en tant qu’ils comportent occupation du domaine public communal.
Ce principe est admis depuis un arrêt du Conseil d’État du 21 octobre 1955 (CE, Ass, 21 octobre, Méline : Rec. CE 1955, p.491).
Il appartient donc à la juridiction administrative de connaître tous les litiges relatifs aux contrats de concession, c’est-à-dire tout le contentieux du statut juridique de l’emplacement du tombeau.
Il demeure cependant une exception à ce principe : Il a été jugé que, lorsque les atteintes portées aux droits du concessionnaire revêtent les caractères d’une emprise irrégulière ou d’une voie de fait, les tribunaux judiciaires sont alors compétents pour trancher le litige (CE, 11 décembre, 1986, Barhjot C/ Commune Lanespède : Dr. Administratif, 1987, comm.89).
Par contre les décisions du maire prises dans le domaine de la police funéraire, incluant les cimetières, relèvent de la compétence du juge administratif.
Ces décisions sont nombreuses et diversifiées, et portent sur les autorisations consécutives au décès : Autorisation particulière d’inhumer un corps dans le cimetière communal, autorisation d’exhumer ou de réaliser des réductions de corps, autorisation de crémation, autorisation de transporter les corps avant ou après mise en bière, autorisation de pratiquer des soins de conservation, et pour compléter le domaine des cimetières, le règlement des cimetières, édicté par le maire qui crée des obligations de faire ou des interdictions susceptibles d’être déférées au juge administratif.
Les concessions funéraires n’échappent pas à ce principe : CE, section, 11 octobre 1957, consorts HERAIL et plus récemment CE, 17 octobre 1997, consorts GUIEN c/ Ville de Marseille.
La désignation de l’emplacement d’une concession dans le cimetière appartient exclusivement au maire : CE, 28 janvier 1925, Vales S, CE,15 novembre 1995, Denis.
Selon le commissaire du gouvernement près de la Cour Administrative d’Appel de Douai, Olivier Mesmim, les communes disposent "d’une totale liberté pour vendre les concessions disponibles, y compris celles résultant de l’exercice de leur droit de reprise sur les concessions, mais aussi sur les caveaux et monuments à l’état d’abandon".
Sur ce point force est d’admettre que les auteurs ont adopté des positions différentes, en liant le droit à la sépulture instauré par l’article L 2223-3 du Code Général des Collectivités Territoriales au droit à la concession qui relève de l’article L 2223-13 de ce même CGCT.
Il est vrai qu’en l’absence de normes légales ou réglementaires précises, c’est la jurisprudence administrative qui fournit quelques indications, dont particulièrement l’arrêt du Conseil d’État en date du 19 décembre 1994, Mennessier - L’Hénoret, Rec. 1994, qui a considéré qu’un maire qui autorise l’inhumation d’une personne décédée sur le territoire de la commune, satisfait aux obligations de l’article L 2223-3 alinéa 1 du CGCT, alors que lorsque le cimetière comprend des places disponibles, le refus d’une concession à une personne pouvant prétendre à son bénéfice, car répondant aux conditions de l’article L 2223-3, est susceptible d’un recours en annulation et ce refus peut être jugé illégal.
Or ces exigences légales impliquent que le droit à sépulture dans le cimetière communal est lié à trois conditions, alternatives et non cumulatives dont le décès de la personne sur le territoire communal(1), le fait d’être résident de la commune, même si le décès s’est produit hors du territoire communal (2), et enfin pour les personnes possédant un droit sur une sépulture familiale (3).
Or curieusement le Conseil d’État dans sa décision du 16 octobre 1992 (Locre) n’a retenu que les deux dernières conditions pour exonérer le maire de toute responsabilité tant en disposant qu’en refusant l’attribution d’une concession funéraire dans le cimetière communal, dès lors que la personne décédée sur le territoire de la commune n’y possédait pas de sépulture de famille, un maire ne viole pas les dispositions de l’article L 2223-3 du CGCT et ne porte pas atteinte au principe d’égalité des citoyens devant le service public.
De ce fait on peut légitimement conclure que la faculté d’octroyer une concession n’est pas impérativement liée au strict respect des obligations imposées au maire par l’article L 2223-3 du CGCT relatives au droit à la sépulture proprement dit, qui constitue donc une catégorie distincte du droit à la concession.
Cette opinion est confortée par l’article L 2122-22 du CGCT qui attribue au maire, par délégation du conseil municipal, le pouvoir de "prononcer la délivrance des concessions", sans que soient clairement exprimées les conditions particulières qui peuvent présider au choix du futur concessionnaire.
Peut-il s’agir d’un pouvoir discrétionnaire ? À notre avis, la réponse est non, car le maire est tenu au respect du principe de l’égalité des citoyens devant le service public.
En pratique, il peut cependant instaurer son propre dispositif de choix des attributaires en organisant par exemple, comme cela est le cas à Marseille, des listes d’inscriptions des demandes qui sont par la suite honorées en fonction de critères d’ancienneté.
Le principe de l’égalité est donc dans ce cas pleinement respecté.
En tout état de cause le refus d’octroyer est analysé comme un acte unilatéral détachable du contrat de concession susceptible, en conséquence, d’un recours pour excès de pouvoir : CE, 5 décembre 1997, Commune Bachy, Ajda, 1998, P.258.
Les commentaires du commissaire du gouvernement sont aussi particulièrement intéressants en ce qui concerne la décision de retrait d’une concession, qui comme tous les actes administratifs créateurs de droits, doit intervenir dans le respect des règles édictées par la jurisprudence, en se référant à l’arrêt de principe Ternon, CE, assemblée, 26 octobre 2001, REC, CE,2001, page 497.
Désormais le délai octroyé à l’administration pour retirer une décision individuelle, créatrice de droits, de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers, est de quatre mois au maximum à compter de la prise de la décision.
Cette règle a trouvé application en matière de concession funéraire, s’agissant en l’espèce d’une décision valant refus implicite de retirer une délivrance de concession formée par un parent du bénéficiaire, non point parce qu’elle aurait pu être jugée illégitime, mais purement et simplement parce que la date à laquelle la demande avait été formulée, tendant au retrait de la concession, avait entraîné le dépassement du délai défini par la haute assemblée : Cour administrative d’appel de Douai, 4 octobre 2007,commune de Thun l’Evêque, Jurisdata N° 2007-352575.
Cette jurisprudence est malheureusement insuffisante sur un point primordial , car elle ne peut permettre de déduire les cas ou circonstances juridiques qui justifieraient le retrait de la décision d’octroyer une concession, les pouvoirs du maire étant particulièrement réduits.
Jean Pierre Tricon
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