Gérer un cimetière

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Le cimetière, tel que nous le connaissons comme équipement public, trouve son origine dans la création d’un monopole au profit des communes par le décret du 23 prairial an XII (M. Mélin, "La police des cimetières" : Thèse, Université de Paris, 1969 – J.-P. Tricon et A. Autran, "La commune, l’aménagement et la gestion des cimetières" : Berger-Levrault, 1979). Son caractère obligatoire pour chaque commune fut l’objet d’âpres discussions (P. Pellas, "Le nouveau régime de localisation des cimetières" : de la "relégation" à la "réinsertion" : JCP G 1987, I, 3297).

 

 

L’art. L. 2223-1 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) semblait clore ce débat puisque sa formulation, issue de la loi n° 85-772 du 25 juillet 1985 indique : "Chaque commune consacre à l’inhumation des morts un ou plusieurs terrains spécialement aménagés à cet effet" ; d’aucuns y voyaient alors la possibilité que la commune soit affectataire et non propriétaire du terrain (M.-T. Viel, "Droit funéraire et gestion des cimetières" : coll. Administration locale, Berger-Levrault, 2e éd., 1999, p. 222), tandis que d’autres maintiennent qu’il ne saurait être question que de propriété, puisque l’on pourrait autrement difficilement comprendre les dispositions de l’art. L. 2223-4 du CGCT selon lesquelles le maire affecte "à perpétuité" un emplacement pour l’ossuaire, car comment décider de l’affectation d’un bien dont on n’est pas propriétaire (G. Chaillot, "Le Droit funéraire français" : éd. Pro Roc, 1997, t. 2, p. 54).

En pratique, si le cimetière n’est pas obligatoirement sur le territoire de la commune à laquelle il appartient, il constitue bien un équipement obligatoire pour celle-ci, dont d’ailleurs la taille serait (en théorie) connue en application des dispositions de l’art. L. 2223-2 du CGCT selon lesquelles "le terrain consacré à l’inhumation des morts est cinq fois plus étendu que l’espace nécessaire pour y déposer le nombre présumé des morts qui peuvent y être enterrés chaque année". Il ne s’agit pas dans cette petite étude de nous pencher sur l’intégralité des sujets de réflexion que pose cet équipement, mais d’attirer l’attention sur les dispositions les plus obsolètes de la législation ou du règlement, ou de proposer quelques améliorations pratiques que de nouveaux textes pourraient apporter à d’autres, récents mais ambigus, ou même à la possible codification de la jurisprudence, afin de les rendre plus accessibles tant aux communes qu’aux opérateurs, et surtout, bien évidemment, aux familles.

I - Le cimetière : un équipement public

La possible simplification de la procédure de désaffectation

À notre sens, le premier point sur lequel il pourrait être importun de se pencher, à ce titre, est celui de la désaffectation des cimetières. En effet, l’art. L. 2223-7 du CGCT dispose que : "Passé le délai de cinq ans [à partir de la décision de désaffectation], les cimetières désaffectés peuvent être affermés par les communes auxquelles ils appartiennent, mais à condition qu’ils ne soient qu’ensemencés ou plantés, sans qu’il puisse être fait aucune fouille ou fondation pour des constructions de bâtiment jusqu’à ce qu’il en soit autrement ordonné." Ainsi, une fois le premier délai de cinq années passé, il est possible d’affermer (c’est-à-dire louer comme un bien rural) le cimetière, mais à la condition qu’il soit désaffecté et ensemencé ou planté. Aucuns travaux affectant le sol ne pourront être autorisés, tandis que l’art. L. 2223-8 du même Code énonce : "Les cimetières ne peuvent être aliénés qu’après dix années à compter de la dernière inhumation." Ce n’est donc qu’au bout de ce délai de dix années depuis la décision d’opérer la translation que le cimetière pourra être aliéné. Ce dispositif très marqué par l’esprit du décret du 23 prairial an XII mériterait sans doute d’être réécrit dans un souci de plus grande lisibilité, car le non-respect de ces dispositions rendrait la procédure de fermeture définitive du cimetière irrégulière.
 
Le site cinéraire : l’imbroglio du columbarium

L’art. L. 2213-2 du CGCT dispose que : "Le site cinéraire destiné à l’accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation comprend un espace aménagé pour leur dispersion et doté d’un équipement mentionnant l’identité des défunts, ainsi qu’un columbarium ou des espaces concédés pour l’inhumation des urnes." La lecture des articles R. 2223-23-2 et suivants du CGCT, issus du décret du 28 janvier 2011, fait ressortir une contradiction apparente entre la partie législative du CGCT, qui n’appliquerait pas le régime de la concession funéraire aux columbariums (car comment lire autrement que le site cinéraire comporte "un columbarium ou des espaces concédés") et la partie réglementaire, l’expression "espaces de dépôt des urnes" ne pouvant s’analyser que comme s’appliquant aux columbariums. La perplexité touche à son comble, quand ce même premier alinéa de l’art. R. 2223-2 du CGCT applique aux columbariums les dispositions des articles R. 2223-11 à R. 2223-23 du CGCT. Or, ces articles renvoient essentiellement à la reprise des concessions en état d’abandon, ce qui est problématique car inapplicable aux cases de columbarium. En effet, le Conseil d’État qualifie ces actes de contrats (CE ass., 21 octobre 1955, Méline, Rec. CE 1955, p. 491 ; CE, 1er décembre 1979, Berezowski, Rec. CE, p. 521).

La reprise d’une concession abandonnée est depuis lors analysée par le juge comme la rupture de l’obligation qu’a le concessionnaire d’entretenir l’espace concédé, mais, le columbarium étant propriété communale, c’est à la commune de l’entretenir, et il serait à tout le moins étrange qu’elle rompe unilatéralement ses liens avec une personne privée en raison de la méconnaissance d’une obligation qui lui incombe. Les conséquences de cette lecture sont d’autant plus néfastes que l’art. R. 2223-23-3 du CGCT applique le régime de l’exhumation à la demande des familles au retrait d’urne des concessions du site cinéraire.

En revanche, dans le cas où l’urne est déposée dans une sépulture n’obéissant pas à ce régime, une autorisation préalable suffira, émanant du maire du lieu d’implantation du site. De nouveau, nous analysons, d’un strict point de vue exégétique, cette disposition comme s’appliquant aux columbariums, alors même que l’exhumation d’une urne d’une propriété privée (L. 2223-9 et R. 2213-32 du CGCT) se voit imposer le régime juridique de l’exhumation, et donc tant d’une autorisation du maire que de la vérification de la qualité de plus proche parent du défunt, de la part du demandeur (R. 2213-40 du CGCT). La réponse à cet imbroglio réside en fait dans une circulaire (NOR : CITBE 1201868C) du 2 février 2012 relative à l’application du décret du 28 janvier 2011 concernant les opérations funéraires, où l’on peut lire le passage suivant, qui mérite d’être reproduit : "A contrario, un site cinéraire contigu à un crématorium peut être géré en gestion déléguée, dès lors que le crématorium auquel il est accolé fait l’objet d’une convention de délégation de service public.
Dans cette dernière hypothèse, le gestionnaire d’un crématorium ne disposant pas des prérogatives du conseil municipal (ou du maire, lorsque cette compétence lui est déléguée) relatives à l’octroi de concessions funéraires, les emplacements réservés aux urnes funéraires (columbariums, cavurnes…) sont soumis aux règles de nature contractuelle, de droit privé, établies entre le gestionnaire et les usagers du site. Toutefois, en application du second alinéa de l’art. R. 2223-23-3 : "Tout dépôt ou retrait d’une urne au sein du site cinéraire ainsi géré devra faire l’objet d’une déclaration préalable auprès du maire de la commune, effectuée par la famille ou, à défaut, par le responsable du site."

Ainsi, nous comprenons que, sous le vocable de "site cinéraire", l’Administration a tant voulu réglementer ceux des cimetières que ceux contigus aux crématoriums. Nos précédentes remarques seraient donc non avenues, on applique le régime des concessions aux premiers, les règles du droit privé aux seconds. Il est évident que cette position est erronée. En effet, si un crématorium peut être géré par le biais d’une délégation de service public, et si le délégataire va devoir le plus souvent édifier cet équipement, l’art. L. 2223-40 du CGCT dispose expressément que : "Le crématorium (par là même son site cinéraire contigu) est un bien de retour, c’est-à-dire un bien que le délégataire finance et réalise pour les nécessités du service public dont il a accepté l’exécution." Il ne peut donc en aucun cas en être propriétaire, car ces biens, dès l’origine, sont la propriété du délégant du service public (R. Le Mestre, "Droit des services publics", Éditions Gualino, 283). De surcroît, étant affecté au service public de la crémation, et aménagé pour la permettre, il appartient indubitablement au domaine public de la collectivité concédante. La nature contractuelle du lien unissant l’exploitant au titulaire de la case ne peut donc que relever du juge administratif.

D’ailleurs, récemment, le Tribunal des conflits a rappelé que la compétence du juge judiciaire ne pouvait être retenue pour un contrat passé entre deux personnes privées, quant à une occupation du domaine public, dont l’une était délégataire d’un service public (TC, 14 mai 2012, Gilles c/ SESE et Ville de Paris, n° 3896 ; AJDA 2012, note R. Grand, n° 19, 4 juin 2012, p. 1031). De surcroît, classiquement, le décret-loi du 17 juin 1938 qualifie de "contrats administratifs" ces contrats d’occupation du domaine public, et en attribue corollairement le contentieux au juge administratif. L’art. R. 2223-23-3 alinéa 2 du CGCT nous semble ainsi d’une légalité douteuse. Nous ne saurions trop recommander aux communes de s’en tenir à l’application tant du régime juridique des concessions funéraires, que de celui de la police des mêmes opérations dans la gestion des columbariums, et ce, quel que soit leur lieu d’implantation. Il conviendrait selon nous qu’une clarification soit faite, sous peine de voir des conflits prospérer sur ce sujet, le columbarium étant un dispositif qui rencontre un succès important, et, étant entendu que, le nombre de crématoriums augmentant, tôt ou tard, la position du gouvernement ne peut que contribuer à la naissance de contentieux sur ce sujet.

Une clarification souhaitée du sort des restes inhumés à l’ossuaire

L’art. L. 2223-4 du CGCT dispose que : "Un arrêté du maire affecte à perpétuité, dans le cimetière, un ossuaire aménagé où les restes exhumés sont aussitôt réinhumés. Le maire peut également faire procéder à la crémation des restes exhumés en l’absence d’opposition connue ou attestée du défunt. Les restes des personnes qui avaient manifesté leur opposition à la crémation sont distingués au sein de l’ossuaire." Cet ossuaire, selon une réponse ministérielle, est en pratique un emplacement consistant en un ancien caveau ou en une simple fosse (Rép. min. n° 5973 du 6 décembre 1993, JOAN Q, p. 4378). La réforme du 19 décembre 2008 interdisant désormais de crématiser les restes repris lorsque une opposition est connue ou attestée à la crémation, cet équipement autrefois facultatif est depuis lors obligatoire. Que faut-il entendre par cette opposition ?
 
- Connue : le défunt a laissé un écrit souhaitant que ses restes mortels ne fassent jamais l’objet d’une crémation ;
- Attestée : des proches du défunt, sa famille, à l’issue d’une procédure de reprise qu’ils ne contestent pas, expriment l’opposition que le défunt aurait eue d’être crématisé.
 
Il est de plus désormais énoncé à l’art. L. 2223-4 du CGCT que "les restes des personnes qui avaient manifesté leur opposition sont distingués au sein des ossuaires". Ces restes mortels seront inhumés dans des boîtes à ossements comportant autant que faire se peut les noms et prénoms des défunts. En cas d’ignorance de ces indications, on portera l’indication de l’endroit où ces restes auront été retrouvés. Le reliquaire est une obligation (Rép. min. n° 33616, JOAN Q 8 novembre 1999). Cet ossuaire connaît une affectation perpétuelle. De nombreuses communes, lorsqu’elles sont confrontées à l’absence de place disponible dans l’ossuaire, ont pour pratique de le vider, en procédant à la crématisation des restes qui y étaient entreposés. D’aucuns infèrent de l’obligation de distinguer, au sein des ossuaires, les restes des personnes qui avaient manifesté leur opposition à la crémation, la possibilité de procéder à la crémation des autres défunts. Si cette lecture est possible, nous pensons qu’il convient néanmoins, dans l’attente de clarifications (souhaitables) par le juge ou l’Administration, de décourager cette pratique qui pourrait être constitutive d’une atteinte au respect dû aux morts, c’est-à-dire d’un délit réprimé par le Code pénal (225-17 du Code pénal). C’est d’ailleurs la position du gouvernement (Rép. min. n° 01357 publiée dans le JO Sénat du 9 août 2007 ; Rép. min. n° 18110, JO Sénat du 23 avril 2013).

Récemment, le gouvernement vient rappeler cette analyse en estimant que l’exhumation de restes mortels se trouvant dans l’ossuaire est interdite. Il s’agit donc réellement de l’ultime sépulture des défunts (Rép. min n° 00131, JO S, 5 juillet 2012). Nous avons de surcroît du mal à envisager une telle lecture de cette disposition d’avec la première phrase de l’art. L. 2223-4 du CGCT qui érige l’ossuaire en sépulture perpétuelle. Le CGCT permet néanmoins à la commune de ne pas disposer d’autant d’ossuaires que de cimetières (R. 2223-6 du CGCT). On soulignera que, dans cette hypothèse, des transports de corps après mise en bière seront alors obligatoires, ce qui plaide fortement pour qu’il y ait un ossuaire dans chaque cimetière afin d’éviter de recourir à un transporteur habilité.

II - Le cimetière : lieu d’exercice d’un pouvoir de police

L’émergence d’une police spéciale intercommunale est-elle souhaitable ?

Comme tout espace communal, le cimetière est soumis au pouvoir de police du maire, mais là encore, les dispositions du CGCT permettent de moins en moins d’appréhender une gestion plus moderne de cet équipement. En effet, si le CGCT prévoit la possibilité qu’un cimetière soit implanté sur le territoire d’une autre commune (R. 2213-31 du CGCT) et s’il est tout à fait possible de gérer le cimetière soit par une communauté de communes ou d’agglomération, soit par une structure intercommunale telle qu’un syndicat (les communautés urbaines et les nouvelles métropoles constituant un cas à part puisque cette compétence est obligatoire et non facultative : L. 5215-20 du CGCT), force est de constater qu’au contraire du cimetière communal situé sur une autre commune, où le législateur, par une dérogation rare, fait du maire "propriétaire" le titulaire du pouvoir de police (R. 2213-31 du CGCT), rien de tel n’est prévu pour le cimetière intercommunal.

Il faudra alors que les communes membres transfèrent par convention la gestion de ces cimetières (circulaire du ministre de l’Intérieur n° 69-222 du 8 mai 1969, in G. d’Abbadie et C. Bouriot, "Code pratique des opérations funéraires", Le Moniteur, 2004, 3e éd., p. 705-706). En caricaturant, depuis l’arrêt "Cauchoix" (CE, 20 février 1946, Cauchoix, Rec. CE, p. 53), dans un cimetière, la police l’emporte sur la compétence de gestion très régulièrement, or, sauf exceptions légales (par exemple la police des édifices menaçant ruine dans le cimetière, L. 511-4 du Code de la construction et de l’environnement, où désormais dans les EPCI compétents en matière d’habitat ce n’est plus le maire qui est compétent de principe, mais le président de l’intercommunalité), la police est du ressort du maire.

Toute la difficulté est alors d’opérer la répartition entre ce qui relève de la gestion, donc de la compétence de l’intercommunalité, et ce qui relève de la police, et donc de la compétence du maire. Néanmoins, qu’il nous soit permis de penser qu’une réflexion globale pourrait être menée avec profit sur ce point et qu’à l’instar d’autres police spéciales, un transfert des pouvoirs de la police spéciale (L. 2213-9 du CGCT) au président de l’EPCI apporterait une plus grande lisibilité à l’action administrative et peut-être une plus grande efficacité en spécialisant des agents intercommunaux dans la gestion de cimetières.

La nécessaire réforme de la qualification de l’opération de réduction de corps
 
Cette opération de réduction ou de réunion de corps consiste à déposer dans une boîte à ossements ("reliquaire") les restes d’un ou de plusieurs corps trouvés dans une concession en pleine terre, ou dans la ou les cases d’un caveau, cinq ans au minimum après l’inhumation des corps. Cette opération a donc pour but de libérer un emplacement afin d’y inhumer une personne supplémentaire. Cette opération n’est pas prévue par le CGCT, ni même par aucun autre texte, à l’exception d’une réponse ministérielle (Rép. min. n° 5187, JO Sénat Q 14 avril 1994, p. 873).
Dans un arrêt (CE 11 décembre 1987, commune de Contes, Rec. CE, p. 413), le juge administratif a considéré que cette opération n’était pas une exhumation. S’il existe néanmoins une jurisprudence où le juge vise les dispositions relatives aux exhumations dans un litige où, en fait, il s’agit plutôt d’une réduction de corps, il convient de remarquer qu’il ne se prononce pas sur la nature de l’opération (CE 17 octobre 1997, n° 167648, Ville Marseille c/Cts Guien, Rec. CE 1997, tables p. 978). Longtemps, la position des juges judiciaires ne fut pas différente de celle de la juridiction administrative. Ainsi, la cour d’appel de Caen (CA Caen, 1re chambre, Section civile et commerciale, 19 mai 2005, RG n° 03/03750) estimait que, lorsque le corps réduit retournait dans la sépulture dont il était issu, il n’y avait pas exhumation. C’est cette position que la Cour de cassation vient d’annihiler (Cour de cassation, 16 juin 2011, pourvoi n° 10-13.580).

Il apparaît dès lors que les communes ne peuvent prendre le risque qu’un requérant les attaque devant le juge judiciaire qui leur donnerait tort si elles n’appliquaient pas aux réductions de corps le régime juridique des exhumations. Aussi, en dépit de la position plus souple du Conseil d’État, il leur faut s’aligner sur le régime le plus sévère. Quelles ont les conséquences pour les communes de cette position du juge judiciaire ? Elle réside tout d’abord dans une modification de la qualité de celui qui peut demander une telle opération. En effet, l’exhumation d’un défunt ne peut être demandée que par une personne bien précise puisque l’art. R. 2213-40 du CGCT énonce que : "Toute demande d’exhumation est faite par le plus proche parent de la personne défunte. Celui-ci justifie de son état civil, de son domicile et de la qualité en vertu de laquelle il formule sa demande."

C’est ce régime si particulier qui s’applique désormais aux réductions de corps en le vidant de tout intérêt pratique. L’avantage de ne pas qualifier cette opération d’exhumation était de permettre que le demandeur de l’opération ne soit pas le plus proche parent du défunt. Il était possible d’envisager que toute personne disposant du droit à inhumation dans une sépulture, ou à tout le moins que toute personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, pouvait demander à ce qu’une réduction soit opérée pour justement faire valoir ce droit.

Pratiquement, il convient de ne pas oublier que, lors d’un décès, les familles ne disposent que de six jours pour organiser les funérailles (CGCT, art. R. 2213-33). Or désormais, si la sépulture ne comporte plus de place disponible sans qu’une réduction soit nécessaire, il conviendra de demander au plus proche parent disponible (qui n’est pas toujours aisé à contacter, et qui, surtout, n’est pas toujours le plus proche parent du défunt) son autorisation. De surcroît, le défunt dont la réduction est demandée est souvent celui qui repose depuis le plus longtemps dans la sépulture, et il pourrait n’être atteint qu’en exhumant provisoirement ceux qui se trouveraient au-dessus de lui. Logiquement, il conviendrait donc que celui qui demande la réduction d’un défunt soit également le plus proche parent de tous ceux inhumés au-dessus. On se dirige ainsi tout droit vers la seule solution rapide et juridiquement sûre, qui serait de demander la délivrance d’un nouvel emplacement à la commune.

Cette solution est donc, à rebours de toute la logique actuelle du droit funéraire, potentiellement consommatrice d’espace public et surtout peu soucieuse des deniers des endeuillés devant faire l’achat d’un emplacement, et la plupart du temps d’un caveau et d’un monument funéraire. Enfin, cette qualification va aussi modifier les horaires des opérations de réduction. En effet, le décret du 3 août 2011 avait substitué à l’interdiction de procéder aux exhumations avant 9 heures, une interdiction d’exhumer pendant les heures d’ouverture du cimetière (R. 2213-46 du CGCT : "Les exhumations sont toujours réalisées en dehors des heures d’ouverture du cimetière au public"). Pour se conformer à ce texte, les communes, et elles sont nombreuses, qui sont dépourvues de règlement de cimetière devront en élaborer au moins un. Enfin, les communes en disposant devront modifier leur règlement de cimetière, car il n’apparaît plus possible à un maire de s’opposer à cette opération qui, comme l’exhumation, ressort maintenant d’une compétence liée (CE 13 mai 1910, Houbdine, Rec. CE p. 391). En effet, l’exhumation, en l’absence de tout conflit familial, est, pour reprendre l’expression de Marie-Thérèse Viel ("Droit funéraire et gestion des cimetières", Berger-Levrault, 1999, p. 262) un droit opposable à l’Administration.

L’obligation d’exhumation en dehors des heures d’ouverture du cimetière : une bonne idée ?

On relèvera également les problèmes posés potentiellement par cette nouvelle exigence dictée par l’art.
R. 2213-46 du CGCT, le gouvernement n’a semble-t-il pas pris la mesure de l’extrême variabilité des tailles des cimetières communaux. Est-il rationnel de fermer un vaste espace quand seule une division est concernée par une exhumation ? Il aurait suffi d’insérer que cette fermeture pouvait être partielle pour ne pas potentiellement créer des situations où les communes seraient amenées à violer cette disposition.

III - Le cimetière et la gestion des sépultures

Droit à inhumation contre droit à concession : le grand malentendu

Il conviendrait de clarifier une fois pour toutes, textuellement, le problème découlant du fait que les dispositions du CGCT sont encore particulièrement empreintes du décret de prairial an XII, et qu’à cette époque, c’est l’inhumation en terrain commun qui avait été consacrée comme le service public obligatoire, la concession funéraire aurait dû demeurer une exception à ce principe. Dans la pratique, de nombreuses ambiguïtés découlent de ce hiatus ; néanmoins, il convient de remarquer que les dispositions du Code sont pourtant claires : l’art. L. 2223-3 du CGCT dispose qu’ont droit à inhumation : "les personnes décédées sur [le] territoire [de la commune], quel que soit leur domicile (…) [celles] domiciliées sur son territoire, alors même qu’elles seraient décédées dans une autre commune (…),
[et, enfin, celles] non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille", auxquelles il convient d’ajouter l’exotique hypothèse du Français de l’étranger inscrit sur les listes électorales de la commune en cette qualité (L. 12 du Code électoral), tandis que l’art. L. 2223-13 du CGCT relatif à la délivrance des concessions ne mentionne pas quelles sont les personnes qui ont le droit d’obtenir une concession dans le cimetière.

Il est donc possible d’obtenir une concession funéraire dans le cimetière d’une commune, alors même que l’on n’a aucun droit à y être inhumé. Le juge interdit d’ailleurs de réserver les concessions aux seuls habitants de la commune (TA Orléans 31 mai 1998, Cortier, Juris-Data n° 1988-051006), pas plus d’ailleurs qu’il n’est possible, au regard de la jurisprudence actuelle, de pratiquer un prix supérieur pour les personnes non domiciliées sur le territoire de la commune sous le nom de droits d’entrée (CE 10 décembre 1969, commune de Nerville-la-Forêt, Rec. CE, p. 564). Il apparaît donc que le seul motif valable pour refuser à une personne qui en fait la demande une concession funéraire, quand bien même elle ne serait pas domiciliée sur le territoire de la commune et sous réserve, bien sûr, que le conseil municipal ait permis l’octroi de ces concessions, soit le manque de place dans le cimetière (CE 5 décembre 1987, commune de Bachy c/ Mme Saluden-Laniel, AJDA 1998, p. 258, conclusions Piveteau). Le juge administratif acceptera d’indemniser le préjudice tant matériel que moral naissant du refus d’octroi d’une concession funéraire (CAA Marseille 20 mai 1998, commune de Saint-Étienne-du-Grès, req. n° 96MA00906).

En tout état de cause, il appartiendra au juge de statuer sur le bien-fondé d’une telle demande. Il peut néanmoins être validé des refus lorsque le demandeur ne dispose que de peu de liens avec la commune (CE 25 juin 2008, Consorts Schiocchet, req. n° 297914), mais il existe une notable différence entre un lien avec la commune et une domiciliation. À n’en pas douter, de plus en plus de litiges naîtront sur ce point précis, et sans doute qu’une clarification de ces dispositions permettrait de mieux sécuriser la pratique communale tout en répondant aux légitimes aspirations des familles. Toujours dans ce registre de la délivrance des concessions, il serait peut-être opportun de venir clarifier la possibilité du refus de vendre d’avance une concession. À l’instar de Damien Dutrieux ("Une commune peut-elle refuser de délivrer les concessions par avance ?", in http://www.resonance-funeraire.com/, rubrique réglementation), nous inclinons à penser que la lecture exégétique de l’art. L. 2223-13 du CGCT interdit cette pratique.

En effet, si cet article pose le principe que les concessions ne peuvent exister que si la place disponible du cimetière le permet (c’est-à-dire quand la commune dispose déjà de cinq fois la place nécessaire pour y inhumer le nombre de défunts de l’année), il pose alors nécessairement le principe selon lequel ceux qui le désirent ont le droit d’obtenir un emplacement concédé. Cet alinéa devient incompréhensible, si on ne délivre des concessions qu’à l’occasion d’obsèques, car comment fonder sa concession ("il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture") lorsqu’on est décédé ? Quant au compromis trouvé par certaines communes de ne réserver l’octroi d’une concession qu’à partir d’un certain âge, elle ne pourrait être jugée que comme discriminatoire par le juge administratif au nom de l’égalité devant le service public.

Le terrain commun : une reprise plus protectrice des droits des familles

Les familles n’ont aucun droit sur les terrains mis à leur disposition, ainsi existe une impossibilité de se maintenir en place au-delà du délai de rotation du terrain. Le juge administratif va néanmoins accepter que les familles clôturent ces sépultures, voire y édifient un caveau. De même, tout particulier peut, sans autorisation, "faire placer sur la fosse d’un parent ou d’un ami une pierre sépulcrale ou autre signe indicatif de sépulture" (CGCT, art. L. 2223-12). Il convient de relever que le CGCT n’évoque aucunement leurs formalités de reprise. Néanmoins, la jurisprudence en fait un préalable obligatoire (Cass. crim. 3 oct. 1862, Chapuy : Bull. crim. 1862, II, p. 908), et le ministre de l’Intérieur le rappelle opportunément (Rép. min. n° 36690 : JOAN Q 9 déc. 1990, p. 5094). Il serait peut être judicieux de compléter le CGCT afin qu’une procédure soit créée, procédure qui serait plus soucieuse de l’information des familles, puisque, dans l’avenir, les reprises de sépultures seront sans aucun doute plus communes qu’elles ne l’étaient auparavant.

Les concessions funéraires : une reprise en état d’abandon à faciliter

Les conditions de cette reprise sont abondamment décrites dans le CGCT aux articles L. 2223-17 et L. 2223-18, et R. 2223-12 à R. 2223-23. En dépit de cette prolixité, il n’existe pas de définition du terme "abandon", c’est à peine si la jurisprudence fait mention de "signes extérieurs" tels qu’envahissement par les plantes, mauvais état général. Selon la circulaire n° 62-188 du 22 mars 1962 (in "Code pratique des opérations funéraires", précité, p. 904), l’abandon résulterait donc, par interprétation littérale de l’art. L. 2223-17 du CGCT, d’un défaut d’entretien constaté trente années après que la concession a été constituée. On ne mentionne aucunement la constatation d’un état de ruine quelconque, mais simplement des signes extérieurs, qui seraient nuisibles au bon ordre et à la décence du cimetière. Quand le concessionnaire ne fait plus face à cette obligation d’entretien, le contrat peut être alors rompu par la commune.

En effet, la concession n’a été constituée que sous réserve de cet entretien qui est un engagement du concessionnaire. Le gouvernement n’envisage pas de donner une définition réglementaire de l’abandon (Rép. min. n° 12072, JO, S 11 novembre 2010), on constatera néanmoins l’importance que revêtent les deux procès-verbaux, l’abandon d’une concession découlant littéralement de la comparaison de l’état de la sépulture entre le premier et le second procès-verbal. Nous ne reviendrons pas sur ce formalisme tatillon, dont l’affichage du premier procès-verbal (R. 2223-16 du CGCT) est un exemple des plus topiques, puisque des extraits du procès-verbal seront affichés et des affiches posées en mairie ainsi qu’au cimetière. Ces affiches seront renouvelées au bout de quinze jours deux fois de suite. Le maire devra dresser un certificat de l’accomplissement de cet acte annexé au procès-verbal. Il y aura donc au total trois affichages d’un mois entrecoupés par deux quinzaines sans affichage (Rép. min. n° 33615, JOAN Q 4 octobre 1999, p. 5783), ces dispositions d’un archaïsme achevé méritent indubitablement de disparaître au profit de quelque chose de plus simple, étant entendu que le juge sanctionne leur violation (CE 6 mai 1995, commune d’Arques c/ Mme Dupuis-Matton, req. n° 111720).

Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT

Résonance "Hors-série" Spécial Cimetière - Décembre 2015

 

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