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Gérer un cimetière

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Damien-Dutrieux
Damien Dutrieux, consultant au Cridon Nord-Est, maître de conférences associé
à l’Université de Lille 2.
Centre "Droit et perspectives du droit"

 

Aborder la question, du point de vue juridique, de la laïcité et des sépultures invite au préalable à bien différencier la sépulture privée du cimetière confessionnel le plus souvent dénommé cimetière privé.

 

 

En effet, bien que paraissant relever d’une autre époque, la possibilité de fonder sa sépulture sur une propriété privée est toujours prévue par le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) dans son art. L. 2223-9. Cet article dispose en effet que :
"Toute personne peut être enterrée sur une propriété particulière, pourvu que cette propriété soit hors de l’enceinte des villes et des bourgs et à la distance prescrite".

Une réponse ministérielle (Rép. min. n° 42778, JOAN Q, 3 juillet 2000, p. 4013 ; cette réponse est cependant décevante puisque le ministre n’apporte pas de données précises sur la fréquence de telles autorisations en raison de l’absence d’un dénombrement national) indique que ces dispositions s’appliquent toujours (voir : D. Dutrieux, "L’inhumation en terrain privé" : JCP N, n° 49, 8 décembre 2006, 1370, p. 2126 ; D. Dutrieux, "Sépulture sur terrain privé", obs. sous Rép. min. n° 44012, JOAN Q 8 septembre 2009 : JCP N, n° 40, 2 octobre 2009, act. 631 ; J.-L. Clergerie, "Les sépultures sur terrain privé" : AJ Collectivités territoriales 2011, p. 441).

Relevant de la compétence du maire dans le cadre du décret du 23 prairial an XII, l’autorisation d’inhumer dans une propriété privée appartient au préfet depuis un décret du 15 mars 1928 (voir : G. Chaillot, "Le droit des sépultures en France" : éd. Pro Roc 2004, p. 354). L’art. R. 2213-32 du CGCT vient en effet préciser que :
"L’inhumation dans une propriété particulière du corps d’une personne décédée est autorisée par le préfet du département où est située cette propriété sur attestation que les formalités prescrites par l’art. R. 2213-17 et par les articles 78 et suivants du Code civil ont été accomplies et après avis d’un hydrogéologue agréé" (à Paris, l’autorisation est délivrée par le préfet de police ; art. R. 2512-34 du CGCT).

La lecture combinée des articles L. 2223-9 et R. 2213-32 du CGCT permet donc de connaître les conditions nécessaires à l’obtention de l’autorisation préfectorale. Ces conditions portent sur le lieu où sera fondée la sépulture, et, le respect des règles afférentes aux autorisations administratives post mortem.

Tout d’abord certains lieux sont explicitement exclus. L’aliéna premier de l’art. L. 2223-10 du CGCT précise en effet que :
"Aucune inhumation ne peut avoir lieu dans les églises, temples, synagogues, hôpitaux, chapelles publiques, et généralement dans aucun des édifices clos et fermés où les citoyens se réunissent pour la célébration de leurs cultes, ni dans l’enceinte des villes et bourgs".

Concernant les édifices où les cultes sont célébrés, il y a lieu de relever une "coutume" administrative émanant du ministère de l’Intérieur et autorisant les évêques (qui en ont évidemment manifesté le désir de leur vivant) d’être inhumés dans les cathédrales (à notre connaissance, la dernière inhumation pratiquée a eu lieu à Lyon au début des années 2000). Cette même coutume existe pour les autres ministres du culte, dès lors que des raisons objectives justifient une telle dérogation (le plus souvent les prêtres ayant eu une influence directe sur la préservation, l’entretien ou la rénovation de l’édifice).
L’interdiction d’inhumer dans l’enceinte des villes et bourgs, quant à elle, est par deux fois affirmée puisqu’elle figure également dans l’art. L. 2223-9, et est justifiée par des raisons sanitaires (il est toutefois possible d’observer que de nombreux cimetières communaux, dans lesquels sont toujours pratiquées des inhumations, se situent encore autour des églises, c’est-à-dire le plus souvent au centre même des agglomérations). L’enceinte des villes et bourgs doit s’entendre comme le périmètre d’agglomération tel qu’évoqué dans l’art. L. 2223-1 du CGCT relatif à la création et à l’agrandissement des cimetières (voir : P. Pellas, "Le nouveau régime de localisation des cimetières : de la "relégation" à la "réinvention" : JCP G 1987, I, 3297). Il s’agit du "périmètre extérieur des constructions groupées ou des enclos" (CE 23 décembre 1887, Torret : Rec. CE p. 854). Quant à la distance prescrite (mentionnée à l’art. L. 2223-9 du CGCT), elle est de 35 m (art. L. 2223-1 du CGCT).

Il importe de souligner qu’une telle autorisation est exclusivement individuelle et qu’elle ne confère donc aucun droit d’inhumation dans le même terrain privé aux autres membres de la famille (ce que semblent toutefois remettre en cause certaines pratiques locales). Elle ne peut d’ailleurs pas être délivrée du vivant des intéressés.
Comme l’observe M. Stéphane Guérard ("Guide des opérations et services funéraires" : WEKA 2004, partie 2, chapitres 2-3-4) :
"Perpétuelle, mais aussi inaliénable et incessible (Cass. civ., 11 avril 1938, DH 1938, p. 321), la sépulture, lorsque la propriété privée dans laquelle elle s’insère est vendue, ne l’est pas pour autant pour les vendeurs. De fait, quels que soient les termes du contrat de vente, les héritiers de l’occupant ou des occupants du cimetière privé bénéficient d’un droit de passage (Cass. 23 janvier 1884, S. 1884. I. 315 ; Cass. civ., 11 avril 1938, DH 1938, p. 321) pour aller se recueillir, quand ils le veulent, sur la ou les sépultures privées. Malgré la vente, ils bénéficient donc toujours d’un droit d’usage et de jouissance de ces dernières ; ce droit étant hors commerce, il est insusceptible de prescription (CA Amiens, 28 octobre 1992, D. 1993, p. 370).
D’ailleurs, si le détenteur d’une propriété, logeant une sépulture privée, déplace cette dernière ou effectue un quelconque acte, même non intentionnel, mais ayant pour effet de violer le respect dû au mort, il commet le délit de violation de sépulture prévu et réprimé par les articles 225-17 et 225-18 du Code pénal (Cass. crim., 2 novembre 1934, DH 1934, p. 574).
In fine, si le droit de sépulture privée est conservé par les héritiers, même s’ils vendent leur propriété, ils peuvent toujours y renoncer au profit d’autres membres de leur famille (Cass. civ. 1re 17mai 1993, Consorts Bernarchez, Bull. civ. I. n°183).
En second lieu, il est très important de souligner que la servitude non aedificandi prévue à l’art. L. 2223-5 du CGCT, s’applique aussi aux cimetières privés (CA Pau, 17 février 1959, ville de Bayonne c/ Association cultuelle israélite, Gaz. Pal. 1959, 2, 106)".

La question du cimetière confessionnel qui nous intéresse ici n’est pas totalement étrangère au régime de l’inhumation en terrain privé puisque, le plus souvent, c’est en sollicitant l’autorisation d’inhumer en terrain privé que l’on tente de contourner l’interdiction de créer de nouveaux cimetières privés.
Il demeure que les relations entre laïcité et sépultures peuvent être abordées à travers l’étude :
- des cimetières publics et privés (I),
- des sépultures des congrégations (II),
- et de la question importante et récurrente des carrés confessionnels (III).

 

I - Laïcité et cimetières publics et privés

 

Alors que le principe de laïcité s’impose aux cimetières publics, il convient de garder à l’esprit qu’existent encore aujourd’hui des cimetières privés et que trois départements français connaissent un régime juridique particulier.

 

1. Les cimetières publics

 

La loi du 14 novembre 1881 a abrogé l’art. 15 du décret du 23 prairial an XII qui prévoyait l’obligation pour les communes de réserver dans les cimetières une surface proportionnelle aux effectifs de fidèles des différents cultes et faisait aux familles obligation de déclarer le culte du défunt. De même, depuis 1905, le respect d’une stricte neutralité s’impose à l’Administration tant pour l’organisation et le fonctionnement des services publics que pour les monuments publics sur lesquels il est interdit d’élever ou d’apposer tout signe ou emblème religieux. Cependant, l’art. 28 de la loi du 9 décembre 1905 exclut de cette dernière règle les terrains de sépulture dans les cimetières et les monuments funéraires.

Dès lors, si l’obligation de neutralité s’impose aux autorités chargées de sa gestion, le cimetière demeure un espace public où vont coexister, sur les parties réservées aux sépultures, différents signes ostentatoires des opinions religieuses des personnes qui y sont inhumées.

Outre la loi du 15 novembre 1887 qui consacre la liberté des funérailles - et donc également la liberté de leur donner ou non un caractère religieux - toujours applicable, il est possible de rappeler que le CGCT pose le principe de la neutralité du cimetière dans son art. L. 2213-9 en prohibant l’établissement de "distinctions ou de prescriptions particulières à raison des croyances ou culte du défunt".

 

Enfin, l’art. L. 2223-10 du même Code dispose que :
"Aucune inhumation ne peut avoir lieu dans les églises, temples, synagogues, hôpitaux, chapelles publiques, et généralement dans aucun des édifices clos et fermés où les citoyens se réunissent pour la célébration de leurs cultes, ni dans l’enceinte des villes et bourgs".

 

Toutefois, ces règles ne s’appliquent qu’aux cimetières publics

Dans les cimetières publics, eu égard aux règles évoquées, il ne peut donc exister, aux yeux de l’autorité publique, une quelconque distinction entre les sépultures selon le caractère religieux (ou l’absence de caractère religieux) qu’elles revêtent ce qui, d’ailleurs, rejoint la définition de la laïcité en droit public énoncée par le doyen Vedel selon laquelle :
"La laïcité correspond à l’affirmation que l’État considère la croyance ou l’incroyance comme affaire privée" ("Manuel de droit constitutionnel" : Sirey 1949).

 

Dans les cimetières publics, la laïcité s’exprime principalement par deux principes :
- une liberté d’expression des convictions religieuses sur les lieux réservés aux sépultures en application de l’art. 28 de la loi du 9 décembre 1905 ;
- une stricte neutralité des parties publiques du cimetière.

Des correctifs doivent cependant être apportés à ces deux principes. Tout d’abord, les signes religieux présents dans les cimetières avant la loi de 1905 peuvent y être maintenus, entretenus et réparés par la commune. Ensuite, le maire parvient, en raison de ses prérogatives relatives au choix de l’emplacement des sépultures et concessions, à regrouper certaines tombes en raison de la confession commune des défunts inhumés (sur ces carrés confessionnels, voir infra).

 

2. Les cimetières privés

 

Il convient, en effet, de relever qu’existent encore des cimetières privés (voir les exemples donnés par : J.-L. Clergerie, "Les sépultures sur terrain privé" : AJ Collectivités territoriales 2011, p. 441). Ces cimetières résultent de ce que l’on pourrait maladroitement qualifier d’un "oubli" du législateur. En effet, le monopole des funérailles accordé par le décret du 23 prairial an XII précité ne concernait pas les personnes de confession juive qui furent autorisées à régler par elles-mêmes leurs funérailles (voir notamment le décret du 10 février 1806 ; à noter qu’à cette même époque, ont été institués des carrés confessionnels juifs dans de nombreux cimetières).

Si ces cimetières existent (voir par exemple, à propos du cimetière d’Emtrembières, dans le département de la Haute-Savoie, qui appartient à la communauté israélite de Genève : Rép. min.  n° 8815, JOAN Q 8 août 1994, p. 4047) et qu’il est possible qu’y soient encore pratiquées des inhumations et des exhumations, ces cimetières, qui sont juridiquement soumis au pouvoir de police du maire en application du CGCT (art. L. 2213-10) aujourd’hui ne peuvent être agrandis. Aucun nouveau cimetière ne peut d’ailleurs être créé.

 

Ces deux principes résultent d’une jurisprudence des plus claires :
- CE 18 août 1944, Sieur Lagarrigue : Rec. CE p. 237 ;
- CE 13 mai 1964, Sieur Eberstarck : Rec. CE p. 288 ;
- Cour d’appel d’Aix 1er février 1971, Sieur Rouquette : AJDA 1972 p. 111.

Concernant la soumission au pouvoir de police du maire des sépultures en terrain privé, il est possible d’observer avec M. Stéphane Guérard (précité, partie 2, chapitres 2-3-4) que :
"Le maire peut ainsi exiger qu’une clôture, semblable à celle prescrite dans les cimetières publics, soit érigée autour de la sépulture privée autorisée, de même qu’il peut veiller à ce que toutes les opérations funéraires (exhumation ou nouvelle inhumation, par exemple) afférentes à cette sépulture soient effectuées dans le respect des règlements applicables, particulièrement en matière d’hygiène".

Enfin, en principe, des taxes peuvent être prélevées pour les inhumations effectuées dans ces cimetières (voir notamment G. Chaillot, "Le droit funéraire français" : édition Pro Roc, 1997, tome 2, p. 355, n° 32).

Il convient de rappeler enfin que ce qui est couramment qualifié de cimetières familiaux en Corse consiste en des inhumations en propriété privée et non pas en la création de véritables cimetières équivalents aux cimetières confessionnels créés au XIXe siècle.

 

3. Les cimetières dans le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle

 

À l’exception que constituent les cimetières privés créés au XIXe siècle, s’ajoute le régime législatif et réglementaire particulier que connaissent les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle (art. L. 2542-1 du CGCT ; voir également : Rép. min. n° 2899, JOAN Q 8 janvier 2008 p. 181, et, la circulaire du 19 février 2008 reproduite infra).

Outre le régime concordataire de 1801 (en application du Concordat, quatre cultes sont reconnus : l’Église catholique à travers les diocèses catholiques de Strasbourg et de Metz, l’Église réformée d’Alsace et de Lorraine, l’Église de la confession d’Augsbourg, le culte israélite), la principale particularité juridique de la législation applicable aux cimetières de ces trois départements réside dans le fait qu’y est toujours en vigueur l’art. 15 du décret du 23 prairial an XII (abrogé en 1881 pour les autres départements) selon lequel :
"Dans les communes où l’on professe plusieurs cultes, chaque culte doit avoir un lieu d’inhumation particulier ; et dans le cas où il n’y aurait qu’un seul cimetière, on le partagera par des murs, haies ou fossés, en autant de parties qu’il y a de cultes différents, avec une entrée particulière pour chacune, et en proportionnant cet espace au nombre d’habitants de chaque culte".

Ce régime particulier a ainsi permis la création d’un cimetière musulman à Strasbourg, inauguré le 6 février 2012. Aménagé sur un terrain de plus d’un hectare dans le sud de la ville, ce cimetière pourra accueillir près d’un millier de sépultures, avec une extension déjà prévue si nécessaire. Toutefois, il ne s’agit pas du seul cimetière musulman, puisque, comme l’a observé M. Papi (S. Papi, "Droit funéraire et Islam en France : l’acceptation de compromis réciproques" : AJDA 2007, p. 1968) : "Un cimetière musulman fut créé par un décret présidentiel du 4 janvier 1934 afin d’inhumer les personnes de confession musulmane décédées à l’hôpital franco-musulman de Bobigny, devenu depuis l’hôpital Avicenne. Le décret du 23 février 1937 a ouvert ce cimetière à d’autres personnes de confession musulmane ; depuis 1996, il est géré par le syndicat intercommunal des villes d’Aubervilliers, Drancy, Bobigny et La Courneuve".

 

II - Laïcité et sépultures des congrégations

 

Le choix de consacrer des développements particuliers aux congrégations s’explique en raison de la récurrence des difficultés posées aux communes en la matière. En effet, il est important de garder à l’esprit que ces sépultures seront soit des sépultures traditionnelles (concessions funéraires) soit de véritables sépultures en terrain privé, et obéiront logiquement au régime juridique de chacune de ces sépultures.

 

1. Concessions des congrégations

 

Si des concessions, souvent anciennes, existent dans le cimetière et ont reçu les corps des sœurs et frères de différents ordres pour l’inhumation desquels la sépulture a été fondée, il convient d’observer que plusieurs difficultés se posent à l’autorité municipale.

Tout d’abord concernant la validité de la fondation de la concession puisque se pose nécessairement la question du titulaire de la sépulture. En principe, une personne morale ne peut être titulaire d’une concession funéraire puisque celle-ci a pour objet de "fonder [la] sépulture [du titulaire de la concession] et celle de [ses] enfants ou successeurs" (art. L. 2223-13 du CGCT). Ce principe semble donc exclure la possibilité pour une personne morale de se voir attribuer une concession (voir notamment : G. Chaillot, "Le droit funéraire français", édition Pro Roc 1997, tome 2 p. 225 n° 542 et s.). Dès lors, la concession devra être établie au nom d’une personne physique, ce qui peut évidemment poser problème.

Ensuite, et peut-être surtout, de délicates questions vont se poser lorsqu’il s’agira d’exhumer ou de réduire les corps présents dans la concession, puisque tant les textes que la jurisprudence imposent que la demande soit présentée par le plus proche parent du défunt (art. R. 2213-40 du CGCT), ce qui ne sera jamais le cas juridiquement. S’il existe une "doctrine" au ministère de l’Intérieur indiquant aux communes qu’eu égard aux vœux prononcés, il est possible de considérer que le supérieur de l’ordre est le plus proche parent, il convient d’attirer l’attention des élus et des fonctionnaires territoriaux sur les risques juridiques en l’absence de jurisprudence en la matière. Il va donc être prudent d’obtenir l’avis exprès de la préfecture dans un tel cas.

 

2. Cimetières privés des congrégations

 

Il ne peut logiquement être créé de cimetières de congrégations ; en effet, après quelques tergiversations, le Conseil d’État a définitivement considéré, dans un avis du 12 mai 1846 (reproduit dans G. Chaillot, "Le droit funéraire français", édition Pro Roc, 1997, tome 2, p. 351, n° 11), qu’il était interdit aux congrégations de créer de tels cimetières.
Ainsi, il s’agit soit d’un cimetière privé existant avant 1846 et obéissant aux mêmes règles que les autres cimetières privés, soit des inhumations individuellement autorisées en terrain privé par le préfet (sur ces régimes, voir supra), étant toutefois précisé que les dispositions de l’art. L. 2223-10 interdisent l’inhumation à l’intérieur des édifices clos consacrés au culte.

 

III - Laïcité et carrés confessionnels

 

Le principe de la neutralité du cimetière rend particulièrement délicate la question des carrés confessionnels, alors que les communes sont l’objet de demandes de plus en plus nombreuses des différentes communautés.
Le maire disposant du pouvoir de déterminer l’emplacement des concessions (CE 28 janvier 1925 Sieur Valès : Rec. CE p. 79 ; CE 15 novembre 1993 M. Denis, req. n° 123151), sont néanmoins apparus dans certains cimetières des regroupements de fait des sépultures de personnes de même religion, en contradiction manifeste avec l’interdiction d’effectuer des distinctions à raison des croyances ou culte du défunt.
Ces regroupements, appelés "carrés confessionnels", après avoir principalement concerné les sépultures de personnes de confession juive, furent appliqués à la communauté musulmane à partir des années 1960.
Il convient de noter l’importante actualité de la question des carrés musulmans et de relever qu’elle figure parmi celles sur lesquelles réfléchit le nouveau Conseil Français du Culte Musulman (voir notamment O. Géhin, "Les carrés musulmans" : Funéraire magazine n° 138 août 2003, et principalement p. 47).

 

Carrés confessionnels et "rapport Machelon"

 

Alors que les sénateurs Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf préconisaient dans leur important rapport sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire  ("Sérénité des vivants et respect des défunts" : Les rapports du Sénat 2005-2006, n° 372 p. 92) de ne pas modifier la législation concernant la question des carrés confessionnels et de respecter les recommandations édictées dans les circulaires de 1975 et 1991 (circulaires aujourd’hui abrogées et remplacées par celle du 19 février 2008 ; voir infra), la "Commission" présidée par le Pr Jean-Pierre Machelon, mise en place par le ministre de l’Intérieur, vient faire des propositions de modifications importantes (Rapport de la Commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics présidée par le Pr Jean-Pierre Machelon, rendu au ministre de l’Intérieur le 20 septembre 2006).

 

Développement des carrés confessionnels

 

En effet, outre la prise en compte de la volonté exprimée par les personnes décédées tant concernant le pouvoir de police des maires que la délivrance des concessions funéraires (art. L. 2213-9 et L. 2223-13 du CGCT), la Commission souhaite un développement des carrés confessionnels notamment en privilégiant le cadre intercommunal. Toutefois, afin d’éviter un "afflux" dans les carrés confessionnels déjà créés de demandes d’inhumations de personnes décédées dans les communes environnantes, la Commission propose même de prévoir la possibilité de vérifier la domiciliation des intéressés (à noter que cette proposition a de quoi surprendre en ce sens que le droit à l’inhumation appartient à d’autres personnes que celles domiciliées sur la commune ; art. L. 2223-3 du CGCT).

 

La Commission va cependant plus loin en indiquant que s’il s’avérait que la solution de compromis que constitue le carré confessionnel se révèle trop fragile (en relevant qu’une privatisation d’un espace public comme un cimetière communal ne paraît acceptable), il vaudrait finalement mieux permettre par voie législative, malgré les risques de crispation communautaire, d’autoriser l’agrandissement, voire la création de cimetières privés (le préfet - art. R. 2213-32 du CGCT - délivrant les autorisations d’inhumation, le maire étant chargé de la police de ces lieux de sépulture - art. L. 2213-10 du CGCT).

 

Pluralité d’ossuaires

 

Par ailleurs, si la prohibition de l’inhumation sans cercueil est rappelée, la Commission, concernant l’expiration des concessions funéraires, invite les maires à créer au moins deux ossuaires afin que l’un d’entre eux puisse accueillir les restes des personnes ayant manifesté leur opposition à la crémation, et insiste pour qu’existent des ossuaires spécifiques à chaque carré confessionnel.

 

Il demeure que ces propositions, s’inscrivant dans la volonté revendiquée de ne pas modifier la conception française de la laïcité, ont pour effet, une fois encore, de faire reposer sur des initiatives locales initiées par les maires soucieux de gérer au mieux les différentes revendications des communautés, la gestion de questions sur lesquelles devraient intervenir, plutôt que de simples circulaires, le législateur, voire - en cas d’obstacle constitutionnel - un référendum, afin de proposer de vrais principes permettant une intervention municipale juridiquement sécurisée (les carrés confessionnels - il est important de le rappeler - demeurent de simples situations de fait sans reconnaissance légale).

 


Après avoir rappelé le droit existant avant 2008, seront présentées les quelques évolutions nées de la circulaire du 19 février 2008. Enfin, seront évoqués les travaux du Défenseur des droits fin 2012.

 

1. La position du ministère de l’Intérieur avant 2008

 

Bien qu’illégal (b), le carré confessionnel a toujours été encouragé (a).

 

a) Un regroupement encouragé
Le maintien de ces regroupements et leur développement ont été encouragés par le ministère de l’Intérieur (circulaires n° 75-603 du 28 novembre 1975 et n° 91-30 du 14 février 1991 relatives à l’inhumation des défunts de confession islamique [bien qu’abrogées et remplacées par celle du 19 février 2008, il a été jugé utile de les reproduire ci-dessous] ; voir également : Rép. min. n° 27526, JOANQ 18 juin 1990 p. 2928, Rép. min. n° 36347, JOANQ 25 mars 1991 p. 1233, Rép. min. n° 59726 JOANQ 19 octobre 1992 p. 4821, Rép. min. n° 8815 JOANQ 8 août 1994 p. 4047, et, Rép. min. n° 37252 ; JOANQ 10 janvier 2000 p. 224).
Il est possible de relever notamment que le ministre précise que, si la création de cimetières confessionnels est prohibée :
"la création de "carrés confessionnels" au sein des cimetières communaux, préconisée par la circulaire n° 75-603 du 28 novembre 1975, paraît être seule de nature à répondre aux demandes particulières émanant des familles de confession musulmane en ce qui concerne l’inhumation de leurs défunts, dans le respect du droit existant" dans sa circulaire n° 91-30 du 14 février 1991 relative à l’inhumation des défunts de confession islamique.

 

Le ministre ajoute d’ailleurs (circulaire n° 91-30 du 14 février 1991, n° 2.4) :
"Il est recommandé d’accéder aux demandes particulières des familles de confession musulmane en ce qui concerne les prescriptions religieuses ou coutumières relatives aux funérailles et à l’inhumation de leurs défunts sous réserve du respect de la réglementation en matière sanitaire et d’hygiène. Ainsi, la famille du défunt décide librement de la position du défunt et de l’emplacement d’une éventuelle stèle sur la sépulture ou de l’aspect extérieur de celle-ci, sous la seule réserve que le parti pris ne soit pas choquant pour les autres familles et ainsi de nature à provoquer des troubles à l’ordre public".

Reste cependant que le regroupement des sépultures dans le cimetière, sous réserve du respect de la neutralité de cet espace public, dépend d’une faculté "dont l’appréciation appartient en opportunité à l’autorité municipale" (Rép. min. n° 37252 ; JOANQ 10 janvier 2000 p. 224). Dès lors, on doit logiquement comprendre cette réponse du ministre comme indiquant que la création des carrés confessionnels ressort seulement du bon vouloir du maire (aucune obligation ne pouvant être imposée aux communes en la matière ; à noter que "Le Monde" du 20 février 2008, indique qu’ils sont au nombre de soixante-dix en France).

 

-1- Circulaire du ministre de l’Intérieur n° 75-603 du 28 novembre 1975 relative à l’inhumation des Français de confession islamique


Des mesures sociales ont été récemment prises par le Gouvernement en faveur des Français de confession islamique. Il me paraît nécessaire de les compléter en appel tant une solution particulière au problème de l’inhumation de nos compatriotes musulmans.
Eu égard aux principes de neutralité énoncés par les lois des 14 novembre 1881 et 9 décembre 1905 et divers articles du CGCT, il serait difficile d’institutionnaliser pour une seule catégorie de Français la création de cimetières confessionnels.
Toutefois, il est possible, dans le cadre de la législation précitée, de donner dans une certaine mesure satisfaction à nos compatriotes. En effet si l’art. [L. 2213-7 CGCT] interdit aux maires d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières pour des motifs religieux en ce qui concerne le transport de corps des personnes décédées, les inhumations et les exhumations, dans la pratique ces magistrats municipaux, étant investis du pouvoir de fixer l’endroit affecté à chaque tombe dans les cimetières, peuvent autoriser les regroupements de fait. Il convient simplement alors que la neutralité de l’ensemble du cimetière soit préservée tant dans son aspect extérieur que par la possibilité laissée aux familles de toutes religions de s’y faire inhumer.
Je vous invite donc à recommander à MM. les Maires de votre département d’user des pouvoirs qu’ils détiennent pour réserver aux Français de confession islamique, si la demande leur en est présentée et à chaque fois que le nombre d’inhumations le justifiera, des carrés spéciaux dans les cimetières existants.


-2- Circulaire du ministre de l’Intérieur n° 91-30 du 14 février 1991 relative à l’inhumation des défunts de confession islamique


La place croissante qu’occupe la religion musulmane dans notre pays a notamment pour conséquence de poser avec davantage d’acuité le problème de la conciliation du mode de funérailles des défunts de confession islamique avec la législation française applicable en la matière.
Ainsi des représentants de la communauté musulmane, faisant état de difficultés que peuvent rencontrer, dans certains cas, les familles de confession islamique pour inhumer leurs défunts dans le respect des principes définis par leur religion ou établis par leurs traditions, ont récemment exprimé le souhait de voir se créer dans les cimetières des lieux d’inhumation réservés à leurs membres.
Les dispositions législatives et réglementaires applicables en la matière posent deux principes, à savoir celui du caractère public et communal des cimetières et celui de leur neutralité, que je tiens à réaffirmer fermement.
Ces dispositions qui interdisent la création de cimetières confessionnels répondent au souci d’éviter toute discrimination fondée sur la race, la religion ou les croyances.
Aussi, la création de "carrés confessionnels" au sein des cimetières communaux, préconisée par la circulaire n° 75-603 du 28 novembre 1975, me paraît être seule de nature à répondre aux demandes particulières émanant des familles de confession musulmane en ce qui concerne l’inhumation de leurs défunts, dans le respect du droit existant.
En conséquence, il me paraît aujourd’hui nécessaire de rappeler à votre attention et de compléter les instructions contenues dans ma circulaire précitée, dont les termes demeurent toujours d’actualité, étant précisé que son champ d’application est étendu à tous les défunts de confession islamique.


1 Rappel du cadre juridique et des recommandations relatives à la constitution éventuelle de carrés confessionnels dans les cimetières communaux.


1.1. Le caractère public des cimetières


L’art. [L. 2223-1 du CGCT] précise que "chaque commune consacre à l’inhumation des morts un ou plusieurs terrains spécialement aménagés à cet effet" et l’art. [L. 2321.-2 ] du Code précité ajoute que "les dépenses obligatoires comprennent notamment la clôture des cimetières, leur entretien et leur translation dans les cas déterminés par le chapitre III du titre II du livre II de la présente partie". En droit, il n’y a, par conséquent, de cimetière que communal.


1.2. La neutralité des cimetières


L’art. [L. 2213-8 du CGCT] dispose que "Le maire assure la police des funérailles et des cimetières" et à l’art. [L. 2213-9], "sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt, ou des circonstances qui ont accompagné sa mort". La loi du 14 novembre 1881 pose l’interdiction d’établir une séparation dans les cimetières communaux à raison de la différence des cultes.
L’art. 28 de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Églises et de l’État interdit d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux, notamment dans les parties publiques des cimetières, et l’autorise sur les terrains de sépulture. L’art. [L. 2223-12 du CGCT] dispose à cet égard que "tout particulier peut, sans autorisation, faire placer sur la fosse d’un parent ou d’un ami une pierre sépulcrale ou autre signe indicatif de sépulture".
Compte tenu du principe de neutralité des cimetières rappelé ci-dessus, il n’était pas possible aux maires de prévoir dans le règlement du cimetière municipal de réserver certaines parties du cimetière aux personnes professant tel ou tel culte. Toutefois, comme l’a recommandé la circulaire n° 75-603 du 28 novembre 1975, les maires, investis du pouvoir de fixer dans les cimetières l’endroit affecté à chaque tombe, peuvent procéder à des regroupements de fait des sépultures, sous réserve que la neutralité du cimetière soit alors particulièrement préservée, tant en ce qui concerne l’aspect extérieur des parties publiques que la possibilité laissée aux familles de toutes religions de s’y faire inhumer.
Ces recommandations peuvent permettre de satisfaire non seulement les demandes de nos concitoyens de confession islamique mais aussi celles émanant de personnes de confession islamique de nationalité étrangère souhaitant que leurs défunts soient inhumés dans notre pays.


2 Recommandations particulières


Je vous demande d’appeler l’attention des maires, qui auraient à répondre à ce type de demandes sur les points suivants :
2.1 Dans l’hypothèse où une commune a réservé, dans le respect des recommandations précitées, un espace ou carré confessionnel dans son cimetière pour l’inhumation de défunts de confession musulmane, l’inhumation de ces défunts dans ledit emplacement ne doit résulter que de la manifestation expresse de la volonté du défunt ou de la demande de la famille ou de toute personne habilitée à régler les funérailles. L’inhumation dans les autres parties du cimetière doit toujours rester possible.
2.2 Il est souhaitable que le carré confessionnel ne soit pas isolé du reste du cimetière par une séparation matérielle de quelque nature qu’elle soit. Il s’agit simplement d’un espace réservé dont la disposition générale permet l’orientation des tombes dans une direction déterminée.
2.3 Il n’appartient pas au maire, saisi d’une demande d’inhumation dans le carré confessionnel du cimetière communal, de vérifier auprès d’une autorité religieuse ou non, la qualité de musulman du défunt ; il se limitera à enregistrer le vœu du défunt ou la demande de la famille ou de la personne habilitée à régler les funérailles.
2.4 Il est recommandé d’accéder aux demandes particulières des familles de confession musulmane en ce qui concerne les prescriptions religieuses ou coutumières relatives aux funérailles et à l’inhumation de leurs défunts sous réserve du respect de la réglementation en matière sanitaire et d’hygiène. Ainsi, la famille du défunt décide librement de la position du défunt et de l’emplacement d’une éventuelle stèle sur la sépulture ou de l’aspect extérieur de celle-ci, sous la seule réserve que le parti pris ne soit pas choquant pour les autres familles et ainsi de nature à provoquer des troubles à l’ordre public.
2.5 Conformément aux dispositions de l’art. [L. 2223-12 du CGCT] "Tout particulier peut, sans autorisation, faire placer sur la fosse d’un parent ou d’un ami une pierre sépulcrale ou tout autre signe indicatif de sépulture". Le maire, sur le fondement de ses pouvoirs de police, ne serait en droit de s’opposer à l’établissement d’un monument, d’un signe ou d’une inscription funéraires que dans la stricte mesure où sa décision s’inspirerait de motifs tirés du respect de la décence, de la sûreté, de la tranquillité ou de la salubrité publiques.
2.6 L’ensemble des règles et prescriptions en matière d’hygiène et de salubrité, notamment celles relatives à la conservation des corps et à leur mise en bière doivent être strictement respectées ; l’inhumation directement en pleine terre et sans cercueil ne peut être acceptée.
2.7 Lorsqu’une commune reprend, dans les conditions fixées par le CGCT, l’emplacement d’une sépulture en terrain commun ou celui d’une concession privative, les restes mortels doivent être déposés à l’ossuaire communal. Les communes dotées d’un carré confessionnel dans leur cimetière devront, dans toute la mesure du possible, être invitées à créer un ossuaire réservé aux restes des défunts de confession islamique.

 


b) Un regroupement illégal
La grande prudence à laquelle appelle le ministère conduit cependant à s’interroger sur la légalité de ces regroupements. En effet, la lecture des circulaires de 1975 et 1991 (relatives à l’inhumation des défunts de confession islamique) démontre manifestement que les regroupements concernés ne sont que de pur fait (et résultent du pouvoir du maire de désigner l’emplacement des concessions) et que l’autorité municipale doit faire en sorte qu’ils le restent.

Ainsi, le maire devra prendre soin de ne pas matérialiser le carré (en l’isolant dans le cimetière par une clôture ou des plantations) et de ne pas motiver les autorisations d’inhumation ou la délivrance de concession (ou leur refus) sur l’avis des autorités religieuses, ni même de solliciter l’avis de ces dernières. Par surcroît, il n’est pas possible de prévoir dans le règlement du cimetière de réserver certaines parties du cimetière aux personnes professant tel ou tel culte.

En d’autres termes, s’il semble indispensable que les communes continuent à répondre favorablement aux demandes des communautés de bénéficier de carrés confessionnels, aucun statut légal ne peut leur être conféré.

S’il est possible de se satisfaire d’une telle solution en pratique, des difficultés naîtront indubitablement dès lors que la question de l’inhumation ou de la délivrance d’une concession dans le carré confessionnel sera au centre d’un litige objet d’un recours devant la juridiction administrative compétente en la matière.

Le juge n’admet pas, en effet, l’existence de ces carrés confessionnels (TA Grenoble 5 juillet 1993, Époux Darmon : JCP, éd. G., 1994, II, 22198, p. 33-35, note P.-H. Prélot). Selon ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 5 juillet 1993 :
"[…] le maire de Grenoble n’a pas dénié aux époux Darmon le droit d’obtenir une concession dans le cimetière communal pour l’inhumation de leur fils ; que pour refuser de l’attribuer dans le "carré juif" où les requérants la désiraient, le maire pouvait tenir compte de toutes considérations d’intérêt général et notamment celles tirées des nécessités d’ordre public, mais qu’il ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs, écarter ladite demande en se fondant exclusivement sur la circonstance que des autorités religieuses déniaient l’appartenance de la personne décidée à la confession israëlite ; […]"

La position du juge est claire puisqu’il précise que le maire ne peut refuser une autorisation d’inhumation dans le carré sur le fondement de l’avis de l’autorité religieuse (comme l’indique d’ailleurs le ministre de l’Intérieur dans sa circulaire n° 91-30 du 14 février 1991, n° 2.3).

Or, la présence d’un carré, regroupant les sépultures de personnes professant la même religion, implique logiquement que seules les personnes appartenant à cette communauté pourront y être inhumées. Il ne ressort évidemment pas des compétences du maire de définir si une personne pour laquelle est sollicitée une inhumation appartient ou non à une communauté. L’interdiction de solliciter l’avis de l’autorité religieuse signifie donc que le carré n’existe pas juridiquement (sinon comment admettre l’inexistence d’un droit de regard de cette autorité ?).

Le maire va dès lors se trouver dans une situation délicate si une demande de concession dans le carré confessionnel lui est adressée par une famille, alors que l’autorité religieuse s’oppose (bien qu’elle n’en possède nullement le droit) à la présence de cette concession au sein du carré, puisque le refus de délivrance d’une concession dans le carré, s’il est fondé sur l’avis de cette autorité, est illégal (TA Grenoble 5 juillet 1993, précité).

 

Ces difficultés ne manqueront assurément pas de se poser

 

Il appartient donc au maire, qui souhaite (en pure opportunité - le ministre de l’Intérieur a d’ailleurs précisé dans une lettre du 13 août 2003 adressée au rédacteur en chef de "Funéraire magazine" que la responsabilité du maire n’est pas susceptible d’être engagée en cas de refus de créer un carré confessionnel : "Funéraire magazine" n° 138, août 2003 p. 42) répondre favorablement à la demande de création d’un carré confessionnel (comme l’y encouragent le ministère de l’Intérieur et le rapport de la commission Stasi [voir encadré ci-dessous]), de clairement rappeler à l’autorité religieuse que la gestion de ce carré ne peut appartenir juridiquement à cette dernière. Le maire, en effet, détient seul la police des cimetières (art. L. 2213-9 du CGCT), et, par délégation du conseil municipal (art. L. 2122-22 du CGCT), le pouvoir de délivrer les concessions. Il est essentiel d’insister sur ce dernier point puisque les pratiques locales montrent que très souvent la commune perd peu ou prou toute véritable gestion du carré, voire n’assure plus la police (ces dérives doivent être dénoncées et corrigées).
Il semble dès lors impossible de concilier en droit le principe de neutralité du cimetière et la présence de carrés confessionnels (dont la nécessité est pourtant reconnue). Peut-être conviendrait-il, dans le cadre de la modernisation attendue du droit des cimetières, de donner une nouvelle définition de la neutralité de cet espace public, afin que l’existence des carrés confessionnels reçoive une consécration législative indispensable.
Malheureusement, cette réforme nécessaire constituant une importante exception au principe constitutionnel de la laïcité de l’État risquerait de subir la censure du juge constitutionnel éventuellement saisi !

 

Commission de réflexion sur l’application du principe de laïcité dans la République

 

Rapport au président de la République
Remis le 11 décembre 2003
(extrait)
(source : http://www.elysee.fr/magazine/actualite/sommaire.php?doc=/magazine/actualite/2003/12/11/88084_page_5.htm)
[…]
4.3.4.3 Prendre en compte les exigences religieuses en matière funéraire
La laïcité ne peut servir d’alibi aux autorités municipales pour refuser que des tombes soient orientées dans les cimetières. Il est souhaitable que le ministère de l’Intérieur invite au respect des convictions religieuses, notamment à l’occasion de l’expiration des concessions funéraires. En liaison avec les responsables religieux, la récupération des concessions doit se faire dans des conditions respectueuses des exigences confessionnelles, avec un aménagement des ossuaires adapté. Les collectivités pourraient se doter de comités d’éthique afin de permettre un dialogue avec les différentes communautés religieuses, et de régler les difficultés susceptibles de se poser.
[…]

 


Le "rapport Stasi" de 2003 ci-dessus reproduit et le "rapport Machelon" de 2006 précité, ont amené le ministre de l’Intérieur à préciser une nouvelle fois sa position dans une circulaire du 19 février 2008. L’illégalité du carré confessionnel demeure néanmoins certaine.

 

2) La position du ministère de l'Intérieur dans la circulaire du 19 février 2008

Le ministre de l'Intérieur a donc souhaité répondre, dans une circulaire du 19 février 2008, aux propositions, notamment celles du "rapport Machelon", en ne retenant cependant que la première, la loi du 14 novembre 1881, imposant la laïcité du cimetière et prohibant la création de nouveaux cimetières confessionnels, qui ne semble pas devoir connaître une modification prochaine.

C'est donc par une circulaire en date du 19 février 2008 que le ministre est venu à nouveau encourager la création de carrés confessionnels reconnaissant cependant que "le maire a toute latitude pour apprécier l'opportunité de créer ou non un espace confessionnel".(Voir encadré ci-dessous).

MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Secrétariat général

DIRECTION DE LA MODERNISATION ET DE L'ACTION TERRITORIALE SOUS-DIRECTION DES AFFAIRES POLITIQUES ET DE LA VIE ASSOCIATIVE BUREAU CENTRAL DES CULTES

19 février 2008
 
La ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités territoriales
à
Mesdames et Messieurs les préfets - Monsieur le préfet de police

NOR/INT/A/08/00038/C
 
Objet : Police des lieux de sépulture : Aménagement des cimetières - Regroupements confessionnels des sépultures

Mon attention est régulièrement appelée par les maires, les représentants des cultes, voire les particuliers, sur les difficultés rencontrées à l'occasion du décès d'une personne dont la famille, ou un proche, souhaite qu'elle soit inhumée selon les règles ou les usages définis par sa religion, ceux-ci n'étant pas toujours compatibles avec les dispositions législatives et réglementaires, ou lorsque des conflits s'élèvent entre les membres d'une famille sur les modalités des funérailles, le lieu et les modes de sépulture. Aussi, me semble-t-il nécessaire de rappeler aux maires les éléments essentiels du droit concernant la police des funérailles et des cimetières en développant plus particulièrement les questions liées aux demandes de regroupement confessionnel des sépultures.
Tel est l'objet de la présente circulaire qui annule et remplace les circulaires des 28 novembre 1975 et 14 février 1991.

1 - Rappel du cadre juridique
 
– Principe de liberté accordé aux défunts et aux familles
Selon l'art. 3 de la loi du 15 novembre 1887, "Tout majeur ou mineur émancipé, en état de tester, peut régler les conditions de ses funérailles, notamment en ce qui concerne le caractère civil ou religieux à leur donner et le mode de sépulture". Les funérailles doivent donc se dérouler conformément aux vœux du défunt.
Une simple déclaration signée suffit. Lorsque le défunt n'a exprimé aucune volonté concernant ses funérailles, il appartient au juge, en cas de mésentente au sein de la famille, de déterminer la personne la plus apte à interpréter et à exécuter les volontés du défunt. Ainsi, si le maire a connaissance d'un désaccord sur le choix des funérailles (caractère civil ou religieux, inhumation ou crémation, mode de sépulture), il ne doit prendre aucune décision, celle-ci relevant de la compétence du juge civil.
En cas de violation des volontés du défunt, de sévères peines sont prévues par le Code pénal (articles 433-21-1 et 433-22).

1.2 - Principe de neutralité

• Lors des funérailles
Depuis la loi 15 novembre 1887, la famille a toute liberté pour donner aux funérailles un caractère civil ou religieux. Quand le maire, ou à défaut le préfet, pourvoit lui-même aux funérailles en cas d'urgence, si aucun proche ne s'est manifesté, il ne doit faire prévaloir aucun culte ou croyance (art. L. 2213-7 du CGCT).
• Dans les cimetières
La loi du 14 novembre 1881, dite "sur la liberté des funérailles", a posé le principe de non-discrimination dans les cimetières, et supprimé l'obligation de prévoir une partie du cimetière, ou un lieu d'inhumation spécifique, pour chaque culte. Ce principe de neutralité des cimetières a été confirmé par la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État.
Les cimetières sont des lieux publics civils, où toute marque de reconnaissance des différentes confessions est prohibée dans les parties communes. Seules les tombes peuvent faire apparaître des signes particuliers propres à la religion du défunt.
Le Conseil d'État a ainsi considéré qu'un maire ne peut limiter pour des raisons d'ordre esthétique, le type de monuments ou de plantations que peuvent placer sur les tombes les personnes titulaires d'une concession (CE, 11 mars 1983, Commune de Bures-sur-Yvette).
 
1.3 - Les modes et lieux de sépulture

En fonction de la volonté du défunt ou de sa famille, le maire donne son autorisation pour l'inhumation ou la crémation du corps de la personne décédée.

• Inhumation dans le cimetière communal
L'art. L. 2223-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que chaque commune doit consacrer à l'inhumation des morts un ou plusieurs terrains spécialement aménagés à cet effet. Lorsque des communes appartiennent à une communauté urbaine, celle-ci exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences relatives à la création et à l'extension des cimetières créés, et aux crématoriums (art. L. 5215-20 du CGCT). Par ailleurs, aucune disposition n'interdit aux communes qui le souhaitent de créer un cimetière intercommunal et d'en confier la gestion au syndicat intercommunal ou à la communauté de communes.
L'art. L. 2223-3 du CGCT énonce les catégories de personnes ayant droit à une sépulture dans un cimetière d'une commune :
- les personnes décédées sur son territoire, quel que soit leur domicile ;
- les personnes domiciliées sur son territoire, alors même qu'elles seraient décédées dans une autre commune ;
- les personnes non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille. Les maires sont légitimes à refuser une demande si l'attache avec la commune n'est pas prouvée, en particulier dans le cadre d'une demande formulée pour une inhumation dans un espace confessionnel.
• Inhumation en terrain commun
Si le défunt n'a pas pris de concession de son vivant ou ne dispose pas de place dans la concession familiale et si la famille ne souhaite pas obtenir une concession pour l'inhumation du défunt, celui-ci est inhumé en terrain commun dans sa commune de résidence ou dans sa commune de décès. La commune a l'obligation de fournir, gratuitement, un emplacement de sépulture pour l'inhumation de ce défunt.
• Inhumation dans une concession
L'art. L. 2223-13 du CGCT prévoit que, lorsque l'étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture, celle de leurs enfants ou successeurs. L'instauration d'un régime de concessions funéraires n'est donc pas obligatoire pour les communes.
Lorsqu'une commune met en place un régime de concessions funéraires, toute personne appartenant à l'une des catégories énumérées à l'art. L. 2223-3 du CGCT précité peut présenter une demande d'attribution d'une concession. Il existe quatre types de concessions définies en fonction de leur durée : les concessions temporaires (pour 15 ans au plus), trentenaires, cinquantenaires et perpétuelles (Art. L. 2223-14 du CGCT). Les concessions centenaires ont été supprimées par l'ordonnance du 5 janvier 1959. Une commune n'est pas tenue de mettre en place toutes les catégories de concessions légalement autorisées.
Lorsque la sépulture est laissée à l'abandon pendant une période de 30 années, le maire peut constater cet état d'abandon par procès-verbal et, après avoir suivi la procédure décrite aux articles R.2223-12 à R.2223-23, saisir le conseil municipal qui se prononce sur la reprise de la concession. Le terrain ayant fait l'objet d'une reprise de concession peut, après exhumation des restes des personnes inhumées et enlèvement des monuments et emblèmes funéraires, faire l'objet d'un nouveau contrat de concession.
La limitation de la durée des concessions imposée par la raréfaction des terrains dans certaines communes présente une difficulté aux personnes de confession juive ou musulmane qui n'acceptent pas la translation des corps et donc le fait de ne pouvoir disposer que d'une concession à durée déterminée. Les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'attribution d'une concession perpétuelle - attribution qui n'est pas un droit pour les familles, contrairement au droit à sépulture - ne peuvent être remises en cause.
Il existe toutefois un droit au renouvellement des concessions non perpétuelles, droit qui concerne tous les titulaires de concession ou leurs ayants droit (art. L. 2223-15 du CGCT). Cette disposition peut être utilement rappelée aux familles et aux communautés concernées. Par le renouvellement des concessions, elles peuvent bénéficier d'effets identiques à ceux d'une concession perpétuelle, avec l'avantage d'un paiement échelonné par périodes correspondant à la durée de la concession.
• Ossuaire
Dans les cimetières où se trouvent des concessions reprises, le maire doit, par arrêté, créer un ossuaire destiné à recevoir les restes des personnes qui se trouvaient dans les concessions reprises.
• Inhumation hors cimetière
En vertu des dispositions de l'art. L. 2223-9 du CGCT, "Toute personne peut être enterrée sur une propriété particulière pourvu que cette propriété soit hors de l'enceinte des villes et des bourgs et à la distance prescrite".
L'inhumation dans une propriété particulière nécessite l'autorisation du préfet du département où est située la propriété, après vérification que les formalités prescrites à l'art. R. 2213-17 du CGCT (constat du décès par l'officier d'état civil) et aux articles 78 et suivants du Code civil (relatifs à l'acte de décès) ont été accomplies et après avis d'un hydrogéologue agréé.
• Crémation
Un nombre de plus en plus important de personnes souhaitent recourir à la crémation.
Cependant, les principes confessionnels des personnes de confession juive ou musulmane interdisent formellement cette pratique.
Seul le maire de la commune du lieu du décès ou, s'il y a eu transport du corps, du lieu de la mise en bière, peut autoriser la crémation. Vous appellerez l'attention des maires sur la très grande prudence qu'il convient d'observer lorsqu'un désaccord apparaît entre les proches du défunt, les uns demandant la crémation et les autres l'inhumation. Si le maire a un doute sur les dernières volontés du défunt, il doit saisir, sans délai, le procureur de la République qui décidera de la suite qu'il convient de donner.
L'art. L. 2223-40 du CGCT prévoit que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale sont seuls compétents pour créer et gérer, directement ou par voie de gestion déléguée, les crématoriums et les sites cinéraires destinés au dépôt ou à l'inhumation des urnes ou à la dispersion des cendres.
Les sites cinéraires inclus dans le périmètre d'un cimetière doivent être gérés directement.
Aucune création ou extension des crématoriums ne peut avoir lieu sans l'autorisation préalable du représentant de l'État dans le département.
Toutefois, lorsque des communes appartiennent à une communauté urbaine, celle-ci exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences relatives à la création, l'extension et la translation des cimetières et sites cinéraires hors de l'emprise des cimetières ainsi qu'à la création et à l'extension des crématoriums (art. L. 5215-20 du CGCT).
L'art. R. 2223-9 du CGCT prévoit la possibilité, pour une commune, de décider l'affectation de tout ou partie d'un cimetière au dépôt des urnes et à la dispersion des cendres des corps ayant fait l'objet d'une crémation.
Le législateur n'a pas fait obligation aux communes d'aménager des équipements cinéraires dans leurs cimetières. Compte tenu du développement de la pratique crématiste constaté ces dernières années, il est souhaitable que les communes puissent offrir aux familles qui le désirent un emplacement dans le cimetière permettant de conserver les urnes, ou un site de dispersion des cendres clairement identifié, permettant aux familles de s'y recueillir.
En ce qui concerne la destination des cendres du défunt après la crémation du corps, il convient de rappeler aux maires que les dispositions réglementaires figurant à l'art. R.2213-39 du CGCT ont été modifiées par le décret du 12 mars 2007. Désormais la destination des cendres est le cimetière ou le site cinéraire de la commune où se présente la personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles sauf si le défunt a exprimé sa volonté que l'urne contenant ses cendres soit déposée ou inhumée dans une propriété privée ou que ses cendres soient dispersées en pleine nature.
Le dépôt ou l'inhumation de l'urne ou la dispersion des cendres dans un cimetière ou dans un site cinéraire sont effectués après autorisation du maire. En revanche, le dépôt ou l'inhumation ou la dispersion des cendres dans une propriété privée ne nécessite qu'une déclaration auprès du maire de la commune du lieu de dépôt, d'inhumation de l'urne ou de dispersion des cendres.
Lorsqu'il est mis fin au dépôt ou à l'inhumation de l'urne dans une propriété privée, la personne qui en est dépositaire doit se conformer aux dispositions du deuxième alinéa de l'art. R. 2213-39 afin que l'urne soit déposée ou inhumée dans un cimetière.

2 – Les pouvoirs de police du maire
 
Le maire est à la fois officier de l'état civil (CGCT, art L. 2122-32) et officier de police judiciaire (CGCT, art L. 2122-31) ; il assure le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique au titre de ses pouvoirs de police municipale (CGCT, art L. 2212-2).
En cas de carence du maire dans le cadre de ses pouvoirs de police municipale, le préfet peut faire usage de son pouvoir de substitution, conformément aux dispositions de l'art. L. 2215-1 du CGCT.
Le maire assure la police des funérailles et des cimetières (CGCT, art L. 2213-8). Il pourvoit d'urgence à ce que toute personne décédée soit ensevelie et inhumée décemment, sans distinction de culte ni de croyance (art L; 2213-7 du CGCT). Il est particulièrement compétent dans les domaines suivants :
- le maintien de l'ordre et de la décence dans les cimetières (art L. 2213-9),
- l'autorisation de transport des personnes décédées (art L. 2213-9 et R.2213-21),
- l'autorisation de dépôt temporaire (art R. 2213-29)
- les inhumations (art L. 2213-9 et R. 2213-31),
- les exhumations (art L. 2213-9 et R. 2213-40),
- la surveillance des lieux de sépulture (Art L. 2213-10),
- la fixation des vacations pour les opérations de surveillance (art L. 2213-15),
- la crémation (art R. 2213-34, R. 2213-37, R. 2213-39).
Pour les actes ordinaires, le maire peut également agir en qualité d'exécutif de la commune comme le prévoit l'art. L. 2122-21 du CGCT.
Mais il peut agir également en qualité de délégataire du conseil municipal lorsqu'il "prononce la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières" (CGCT, art L. 2122-22-8). Dans ce dernier cas, le maire doit avoir reçu une délégation expresse du conseil municipal et le conseil municipal ne peut intervenir sur des décisions individuelles concernant la délivrance ou la reprise des concessions tant que la délégation subsiste.
En revanche, la délégation ne peut avoir une portée générale fixant les règles générales de délivrance et de reprise de concessions qui demeurent de la compétence du conseil municipal.
Le législateur a attribué au conseil municipal la compétence relative à la création, l'agrandissement et la translation des cimetières, à l'exception des cimetières situés dans les communes urbaines et à l'intérieur des périmètres d'agglomération à moins de 35 m des habitations pour lesquels le préfet est chargé de délivrer l'autorisation de création, d'agrandissement ou de translation (CGCT, art L. 2223-1).
La jurisprudence relative aux pouvoirs du maire ou du conseil municipal en matière de cimetières est abondante. Aussi convient-il de rappeler aux maires le cadre dans lequel ils peuvent intervenir et les domaines dans lesquels ils doivent nécessairement obtenir une délibération du conseil municipal.

Le Conseil d'État distingue deux types d'actes :
- les actes de gestion des cimetières qui relèvent généralement de la compétence du conseil municipal, (CE, 20 janvier 1984, association consistoriale israélite de Marseille c/ Me Rouquette),
- et les actes de police des cimetières, que le législateur a confiés au maire et à lui seul.
Toutefois, le partage des compétences est parfois délicat. Ainsi dans l'affaire Cauchoix (CE, 20 févier 1946), le Conseil d'État a estimé que le conseil municipal a empiété sur la compétence du maire en décidant l'élagage complet des rosiers et autres plantes, cette opération étant qualifiée, dans cette affaire, de mesure de police.
En matière d'autorisation d'inhumer dans le cimetière communal, le maire a compétence liée : il est tenu d'accorder une sépulture aux personnes décédées sur son territoire, quel que soit leur domicile, aux personnes domiciliées sur son territoire, même si elles sont décédées dans une autre commune, et aux personnes non domiciliées dans la commune mais qui ont droit à une sépulture de famille (art. L. 2223-3 du CGCT). En revanche, le maire peut refuser l'inhumation dans le cimetière communal si la situation du défunt ne correspond pas à l'un des cas précités.
S'agissant de l'attribution des concessions, le maire a plus de latitude. Il peut refuser l'attribution d'une concession à un particulier, notamment, sur les fondements suivants :
- un manque de place dans le cimetière (art. L. 2223-13 du CGCT) ;
- un défaut de justification du droit à sépulture prévu à l'art. 2223-3 du CGCT (CE, 16 novembre 1992, M. Locre / commune de Concevreux) ;
- des contraintes résultant d'un plan d'aménagement du cimetière (CE, 26 octobre 1994, Mlle Arii).
En revanche, il commet un excès de pouvoir s'il refuse, par exemple, de délivrer une concession alors que la place nécessaire est suffisante ou au motif que le demandeur souhaitait y faire inhumer un membre de sa famille qui ne pouvait prétendre au droit à sépulture sur le territoire de la commune (CE, 25 mai 1990, commune de Cergy / Duval-Bertin).

3 - Les regroupements confessionnels des sépultures
 
3.1 - Les cimetières privés confessionnels

Par dérogation au droit commun (inhumation dans les cimetières communaux), il existe encore quelques cimetières confessionnels privés, survivance du passé.
Ainsi, les consistoires israélites ont conservé la propriété des cimetières dont ils disposaient avant l'entrée en vigueur du décret du 23 prairial an XII, le décret du 10 février 1806 déclarant certaines dispositions du décret précité non applicables aux personnes de confession israélite et les autorisant à conserver leurs cimetières privés gérés par des associations cultuelles. Il existe également, pour les mêmes raisons, quelques cimetières protestants privés. Leur légalité a été confirmée par le Conseil d'État (CE, 13 mai 1964, Eberstarck). En revanche, il n'est plus possible de créer de nouveaux cimetières privés ou d'agrandir ceux qui existent (CA Aix, 1er février 1971, Sr Rouquette/Association cultuelle israélite de Marseille).
Les autorisations d'inhumer dans un cimetière confessionnel sont délivrées par le préfet, conformément aux dispositions de l'art. R. 2213-32 concernant les inhumations dans une propriété privée. Elles ne sont délivrées que dans la mesure des emplacements disponibles.
Le maire exerce son pouvoir de police, dans ces cimetières privés, à l'égard des sépultures dont il assure la surveillance, mais le règlement interne du cimetière relève de la compétence du culte concerné, notamment pour la délivrance d'un emplacement, l'agencement des sépultures, le droit d'accès.

3.2 – Les regroupements confessionnels de sépulture

Aux termes de l'art. L. 2212-2 du CGCT concernant les pouvoirs généraux de police du maire, ce dernier a la charge d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique dans sa commune. L'art. L.2213-9 du CGCT précise que les pouvoirs de police du maire concernant le transport des personnes décédées, le maintien de l'ordre, la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations doivent être accomplis "sans qu'il soit permis d'établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort".
Il convient de signaler que les associations cultuelles sont de plus en plus nombreuses à faire part du dilemme auquel sont confrontées les familles, qui ont à choisir entre le renvoi du corps dans le pays d'origine, considéré comme trop onéreux par certaines d'entre elles, et l'inhumation du défunt en France, sachant que les règles propres à son culte (orientation des tombes, durée illimitée des sépultures, etc.) peuvent ne pas être satisfaites. Si le principe de laïcité des lieux publics, en particulier des cimetières, doit être clairement affirmé, il apparaît souhaitable, par souci d'intégration des familles issues de l'immigration, de favoriser l'inhumation de leurs proches sur le territoire français.
Le maire a en effet la possibilité de déterminer l'emplacement affecté à chaque tombe (CE, 21 janvier 1925, Vales) et donc de rassembler les sépultures de personnes de même confession, sous réserve que les principes de neutralité des parties publiques du cimetière et de liberté de choix de sépulture de la famille soient respectés.
Tel est le sens des deux circulaires qui vous ont été préalablement adressées en 1975 et 1991 et sur lesquelles je souhaite à nouveau appeler votre attention, car le développement d'espaces confessionnels me paraît être la solution à privilégier pour résoudre les difficultés qui me sont le plus souvent signalées.
Pour répondre favorablement aux familles souhaitant que leurs défunts reposent auprès de coreligionnaires, je vous demande d'encourager les maires à favoriser, en fonction des demandes, l'existence d'espaces regroupant les défunts de même confession, en prenant soin de respecter le principe de neutralité des parties communes du cimetière ainsi que le principe de liberté de croyance individuelle.
À cet effet, vous leur rappellerez les principes et les recommandations particulières suivantes :
• La décision d'aménager des espaces ou carrés confessionnels dans le cimetière communal ou d'accepter l'inhumation d'un défunt ne résidant pas dans la commune appartient au maire et à lui seul ; il s'agit d'un de ses pouvoirs propres et il ne vous appartient pas de vous substituer à lui pour prendre cette décision qui, si elle peut paraître souhaitable, ne présente toutefois qu'un caractère facultatif. Le maire a toute latitude pour apprécier l'opportunité de créer ou non un espace confessionnel.
• Le maire doit veiller à ce que les parties publiques du cimetière ne comportent aucun signe distinctif de nature confessionnelle. L'espace confessionnel ne doit pas être isolé des autres parties du cimetière par une séparation matérielle de quelque nature qu'elle soit, conformément à la loi du 14 novembre 1881.
• Toute personne ayant droit à une sépulture dans le cimetière de la commune, au sens de l'art. L. 2223-3 du CGCT, doit pouvoir s'y faire inhumer quelle que soit sa religion et sans contrainte. Dans la mesure où il existe un espace confessionnel, il revient à la famille ou, à défaut, à un proche de faire la demande expresse de l'inhumation du défunt dans cet espace, le maire n'ayant pas à décider, de sa propre initiative, le lieu de sépulture en fonction de la confession supposée du défunt, ni de vérifier la qualité confessionnelle du défunt auprès d'une autorité religieuse ou de toute autre personne susceptible de le renseigner sur l'appartenance religieuse du défunt. Il se limitera à enregistrer le vœu du défunt ou la demande de la famille ou de la personne habilitée à régler les funérailles.
Dans l'arrêt du 5 juillet 1993, affaire Darmon, le tribunal administratif de Grenoble a, ainsi, considéré que le maire ne pouvait se fonder exclusivement sur la circonstance que les autorités consistoriales déniaient l'appartenance à la confession israélite de la personne décédée, qui souhaitait se faire enterrer près de son défunt mari, pour refuser une concession funéraire dans le "carré juif" d'un cimetière communal.
• La famille du défunt décide librement de l'emplacement d'une éventuelle stèle sur la sépulture ou de l'aspect extérieur de celle-ci, en individualisant la sépulture par la pose d'une plaque funéraire, de signes ou emblèmes religieux, sous la seule réserve que le parti pris ne soit pas choquant pour les autres familles ayant une tombe dans le cimetière et susceptible de provoquer des troubles à l'ordre public.
• Il peut ainsi arriver qu'une personne ne partageant pas la confession d'un précédent défunt ait explicitement souhaité se faire enterrer aux côtés d'un proche, ou que sa famille ait estimé conforme aux vœux du défunt de l'inhumer au sein d'un espace confessionnel près d'un parent ou d'un proche ou dans un caveau familial inséré dans un espace confessionnel. Il pourra être indiqué au maire que, pour respecter le souhait du défunt ou des familles, il serait souhaitable de faire droit à la demande d'inhumation dans l'espace confessionnel en évitant de dénaturer cet espace. Il convient de souligner toutefois qu'un accommodement raisonnable en la matière suppose de ne pas apposer sur la sépulture du défunt un signe ou emblème religieux qui dénaturerait l'espace et pourrait heurter certaines familles. L'art. R2223-8 du CGCT prévoit qu'aucune inscription ne peut être placée sur les pierres tumulaires ou monuments funéraires sans avoir été préalablement soumise à l'approbation du maire. Celui-ci peut, en effet, s'opposer au projet d'inscription funéraire, sur le fondement de ses pouvoirs de police visant à assurer l'ordre public et la décence dans le cimetière.
• L'ensemble des règles et prescriptions en matière d'hygiène et de salubrité, notamment celles relatives à la conservation des corps et à leur mise en bière doivent être strictement respectées ; l'inhumation directement en pleine terre et sans cercueil ne peut être acceptée (art. R. 2213-15 du CGCT).
• Lorsqu'une commune reprend, dans les conditions fixées par le CGCT, l'emplacement d'une sépulture en terrain commun ou celui d'une concession privée, les restes des corps exhumés doivent être déposés à l'ossuaire communal. Les communes dotées d'un espace confessionnel dans leur cimetière devront être invitées à créer, autant que faire se peut, un ossuaire réservé aux restes des défunts de même confession.

3 – La police des cimetières en Alsace-Moselle
 
La loi du 14 novembre 1881, qui a posé l'interdiction d'établir une séparation dans les cimetières communaux à raison de la différence des cultes ainsi que de créer ou d'agrandir des cimetières confessionnels, n'est pas applicable aux départements d'Alsace-Moselle. Les dispositions de l'art. 15 du décret du 23 prairial an XII (codifiées à l'art. L2542-12 du CGCT), précisant que "dans les communes où l'on professe plusieurs cultes, chaque culte a un lieu d'inhumation particulier", ont été maintenues dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
Selon la jurisprudence administrative, ces dispositions, visant à prévenir les troubles à l'ordre public dans les cimetières, ne présentent pas un caractère obligatoire. Il appartient au maire, chargé de la police municipale, de décider, en fonction de la situation locale, de l'organisation du cimetière communal, de l'instauration de cimetières confessionnels séparés ou de divisions confessionnelles au sein du cimetière. Dans les faits, de nombreux maires ont choisi, en accord avec les autorités religieuses, d'interconfessionnaliser les cimetières.
Les divisions confessionnelles qui existent, conformément à l'art. L2542-12 du CGCT, ne s'appliquent qu'aux seuls cultes reconnus. Mais, en Alsace-Moselle, les maires peuvent également user des pouvoirs qu'ils détiennent en matière de police des funérailles et des cimetières et en particulier du pouvoir de fixer, l'endroit affecté à chaque tombe, après avoir pris connaissance de l'intention précédemment exprimée par le défunt, ou manifestée par la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles. Ils peuvent ainsi mettre en place, si le besoin s'en fait sentir et si la situation locale le permet, des espaces confessionnels pour les cultes non reconnus, sous réserve que la neutralité du cimetière soit préservée dans les parties publiques et que cet espace ne soit pas isolé du cimetière communal.
Je vous serais obligée de bien vouloir porter ces instructions à la connaissance des maires de votre département et de me tenir informée, sous le présent timbre, des difficultés que ceux-ci pourraient rencontrer dans la mise en oeuvre de cette circulaire.


Michèle Alliot-Marie

 

Si cette circulaire reprend l'essentiel de celle de 1991, à cette exception notable qu'elle évite logiquement de limiter aux seuls défunts musulmans ses préconisations, elle accompagne sa description des carrés confessionnels d'un rappel important et clair des principes gouvernant la délivrance des autorisations funéraires et des pouvoirs du maire dans le cimetière.

Concernant les carrés confessionnels, il est cependant possible de relever que le ministre appréhende, plus précisément que dans les précédentes circulaires, la question de l'inhumation d'une personne ayant souhaité être enterrée avec son conjoint, mais ne partageant pas sa confession. Si le principe demeure l'acceptation, le ministre note que la police des inscriptions sur les monuments funéraires doit permettre d'éviter la "dénaturation" de l'espace (sur la police des inscriptions, voir notamment D. Dutrieux, "Opérations funéraires" : JurisClasseur
Collectivités territoriales, fasc. 717, n° 99). Il faut néanmoins noter que depuis cette circulaire la Cour de cassation est intervenue en matière d'inscription sur les monuments (voir D. Dutrieux, "Inscription d'un nom sur un monument funéraire", obs. sous Cass. 1° civ., 12 janvier 2011, n° 09-17.373 : JCP N, n° 3, 21 janvier 2011, act 149, p. 6) et a décidé que les héritiers jouissent d'un droit à ajouter, à celui du fondateur, leur patronyme, mais ce droit ne peut s'exercer qu'une fois intervenue une inhumation dans la concession d'une personne possédant ce nom.

Pour aller plus loin…
G. d'Abbadie et C. Bouriot, Code pratique des opérations funéraires : Le Moniteur, 3e éd. 2004
G. d'Abbadie et G. Defarge (ss dir.), Opérations funéraires -  Une nouvelle donne pour les communes : Imprimerie nationale, 1998
S. A. Aldeeb Abu-Sahlieh, Cimetière musulman en Occident - Normes juives, chrétiennes et musulmanes : L'Harmattan 2002
J. Aubert (dir.), Pour une actualisation de la législation funéraire : La Documentation Française 1981
E. Aubin et I. Savarit-Bourgeois, Cimetières, sites cinéraires et opérations funéraires : 6e éd. 2011
J.-F. Boudet, Les cimetières doivent-ils rester des espaces publics ? : Dr. adm 2009, étude 4
G. Chaillot, Le droit funéraire français, édition Pro Roc, 1997, tome 2
G. Chaillot, Le droit des sépultures en France : édition Pro Roc, 2004
A. Chareyre, Traité de la législation relative aux cadavres : Larose et Forcel 1884
J.-M. Coffy, Cimetières - Opérations funéraires : Pédagofiche 2013
D. Dutrieux, Opérations funéraires : Juris-Classeur Collectivités territoriales, Vol. 2, fasc. 717, 2011
D. Dutrieux, Guide des opérations et des services funéraires : WEKA 2004
D. Dutrieux et F. Leclercq, Opérations funéraires et laïcité : coll. " Les experts du funéraire " : WEKA 2004
D. Dutrieux, Carrés confessionnels : bis repetita placent ! : JCP A, n° 10-11, 3 mars 2008, act. 196, p. 5-8
D. Dutrieux, Cimetières et cultes : la solution des carrés confessionnels illégaux dans les cimetières communaux : Actualité Juridique Collectivités Territoriales, juin 2012, p. 298-301
A. Fornerod, La gestion des cimetières en régime de laïcité (p. 64-67), in H. Portelli [dir.], Laïcité et collectivités locales, éd.Territorial 2013
O. Géhin, Les carrés musulmans : Funéraire magazine n° 138 août 2003 p. 40-48
O. Guillaumont, Du principe de neutralité des cimetières et de la pratique des carrés confessionnels : JCP A 2004, act. 1799
J.-P. Machelon, Rapport de la Commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics (rendu au ministre de l'Intérieur le 20 septembre 2006), La Documentation française 2006
D. Mastin, Cimetières et opérations funéraires : 2e éd. SOFIAC 2001
M. Mélin, La police des cimetières : Thèse, Université de Paris, 1969
S. Papi, Droit funéraire et islam en France : l'acceptation de compromis réciproques : AJDA 2007, p. 1968
P.-H. Prélot, L'aménagement juridique de la liberté de religion (spéc. p. 481-485), in F. Messner, P.-H. Prélot et J.-M. Woehrling [dir.], Traité de droit français des religions : Litec 2003
J.-P. Tricon et A. Autran, La commune, l'aménagement et la gestion des cimetières : Berger-Levrault 1979
J.-P. Tricon, Traité de législation et réglementation funéraire : SCIM-Résonance Éditions 2009
R. Vidal, G et M. Senac de Monsembernard, Législation funéraire : Litec, 6e éd. 2003
M.-T. Viel, Droit funéraire et gestion des cimetières : coll. " Administration locale ", 2e éd. Berger-Levrault 1999.

Comme celle des circulaires de 1975 et 1991 abrogées, la lecture de la circulaire du 19 février 2008, démontre manifestement que les regroupements concernés ne sont que de pur fait (et résultent du pouvoir du maire de désigner l'emplacement des concessions) et que l'autorité municipale doit faire en sorte qu'ils le restent. Ainsi, comme il a déjà été indiqué, le maire devra prendre soin de ne pas matérialiser le carré (en l'isolant dans le cimetière par une clôture ou des plantations) et de ne pas motiver les autorisations d'inhumation ou la délivrance de concession (ou leur refus) sur l'avis des autorités religieuses, ni même de solliciter l'avis de ces dernières. En d'autres termes, s'il semble indispensable que les communes continuent à répondre favorablement aux demandes des communautés de bénéficier de carrés confessionnels, aucun statut légal ne peut leur être conféré.

S'il est possible de se satisfaire d'une telle solution en pratique, des difficultés naîtront indubitablement dès lors que la question de l'inhumation ou de la délivrance d'une concession dans le carré confessionnel sera au centre d'un litige objet d'un recours devant la juridiction administrative compétente en la matière. Le juge n'admet pas, en effet, l'existence de ces carrés confessionnels (TA Grenoble 5 juill. 1993, Époux Darmon : JCP G 1994, II, 22198, note P.-H. Prélot). Selon, ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 5 juillet 1993  : "[…] le maire de Grenoble n'a pas dénié aux époux Darmon le droit d'obtenir une concession dans le cimetière communal pour l'inhumation de leur fils ; que pour refuser de l'attribuer dans le "carré juif" où les requérants la désiraient, le maire pouvait tenir compte de toutes considérations d'intérêt général et notamment celles tirées des nécessités d'ordre public, mais qu'il ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs, écarter ladite demande en se fondant exclusivement sur la circonstance que des autorités religieuses déniaient l'appartenance de la personne décidée à la confession israélite ; […]" (voir également O. Guillaumont, "Du principe de neutralité des cimetières et de la pratique des carrés confessionnels" : JCP A 2004, act. 1799).

La position du juge est claire puisqu'il précise que le maire ne peut refuser une autorisation d'inhumation dans le carré sur le fondement de l'avis de l'autorité religieuse (comme l'indiquait d'ailleurs le ministre de l'Intérieur dans sa circulaire du 14 février 1991 et comme il le rappelle expressément dans celle du 19 février 2008 ; sur l'illégalité des carrés confessionnels voir les commentaires éclairés du professeur Prélot sur le jugement du tribunal administratif de Grenoble).


3) La position du Défenseur des droits en novembre 2012

Après avoir rappelé les principes juridiques applicables en la matière, le Défenseur des droits relève que s'imposent au préalable un recensement précis des espaces confessionnels existants, d'une part, ainsi qu'un recensement des transferts de défunts vers l'étranger (liés à des obsèques religieuses), afin de pouvoir dessiner les contours de propositions qui semblent s'orienter, une fois encore, sur la prise en compte des demandes et, du point de vue juridique, le maintien du statu quo.

République française, le Défendeur des droits

RAPPORT RELATIF À LA LÉGISLATION FUNÉRAIRE
En vertu de l'art. 71.1 de la Constitution et de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, le Défenseur des droits a repris les attributions antérieurement dévolues :
− au Médiateur de la République ;
− au Défenseur des enfants ;
− à la Commission nationale de déontologie de la sécurité ;
− à la Haute autorité de lutte contre les discriminations.
Au service de la défense des droits des usagers des services publics et des droits de l'enfant, au soutien des victimes de discriminations ou de manquements à la déontologie de la sécurité, le Défenseur des droits exerce :
- en premier lieu, une mission de protection des droits et des libertés, dans le cadre du traitement des réclamations individuelles qui lui sont adressées ou des cas dont il se saisit ;
- en second lieu, une mission de promotion des droits et de l'égalité, en particulier au titre des recommandations générales qu'il formule.
En application de l'art. 34 de la loi organique du 29 mars 2011, "Le Défenseur des droits mène toute action de communication et d'information jugée opportune dans ses différents domaines de compétence".

L'institution d'espaces confessionnels ("carrés") au sein des cimetières municipaux
Le terme de "carrés confessionnels" désigne un regroupement de fait, de sépultures de défunts de même religion, ceci au sein d'un même cimetière.
Le décret-loi du 23 prairial an XII prévoyait, dans son art. 15, que : "Dans les communes où l'on professe plusieurs cultes, chaque culte doit avoir un lieu d'inhumation particulier ; et dans le cas où il n'y aurait qu'un seul cimetière, on le partagera par des murs, haies ou fossés en autant de parties qu'il y a de cultes différents, avec une entrée particulière pour chacune, et en proportionnant cet espace au nombre d'habitants de chaque culte". Dans les faits, ces espaces étaient partagés entre deux cultes : l'Église catholique et le culte protestant, qui bénéficiaient d'un monopole pour l'organisation des funérailles. Le décret du 10 février 1806 a autorisé la communauté israélite à conserver la propriété des cimetières privés édifiés avant 1804, et a ouvert la possibilité de constituer des espaces confessionnels juifs dans les cimetières municipaux.
L'intervention de la loi du 14 novembre 1881 sur la neutralité des cimetières a remis en cause cette organisation des cimetières. Préfigurant l'arrivée de la loi du 9 décembre 1905, la loi de 1881 a abrogé l'art. 15 du décret-loi du 23 prairial an XII et imposé au maire de ne plus établir de distinction entre les croyances et les cultes des défunts, dans l'exercice de ses pouvoirs de police des funérailles. Dès lors, la création d'espaces confessionnels ne peut plus être légalement autorisée par le maire.
Le principe de stricte neutralité qui s'impose aux cimetières ne permet donc plus de matérialiser des emplacements confessionnels au sein de ceux-ci, conformément aux dispositions de l'art. L. 2213-9 du CGCT aux termes duquel "Sont soumis au pouvoir de police du maire le mode de transport des personnes décédées, le maintien de l'ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations, sans qu'il soit permis d'établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort".
Toutefois, pour tenir compte des revendications exprimées par certaines communautés religieuses, le ministère de l'Intérieur a encouragé les maires, dans la mesure du possible, à créer ces espaces confessionnels, sans qu'un statut légal puisse leur être officiellement conféré (A). Ce statu quo déjà fragile risque de ne pouvoir perdurer en raison d'une probable augmentation des demandes dans les dix ou quinze prochaines années. L'actualité de cette question appelle donc un état des lieux des solutions déjà envisagées, ainsi que plusieurs propositions visant à engager le débat sur cette question, afin de préparer l'avenir (B).


A - Le statu quo fragile des "regroupements de fait"


Les espaces confessionnels des cimetières municipaux ne sont pas les seuls lieux pouvant recevoir l'inhumation de défunts souhaitant le respect de rites religieux, lors de leurs funérailles.
En effet, il existe en France de nombreux cimetières privés, notamment israélites, dont la légalité a été reconnue par le Conseil d'État40. Si ces cimetières ne sont pas saturés, il est possible, sous réserve de l'autorisation du maire d'y procéder à des inhumations suivant les préceptes religieux choisis par le défunt. La cour d'appel d'Aix-en-Provence a toutefois rappelé dès 197141 que la création ou l'agrandissement de cimetières privés était interdite par la législation en vigueur : dès lors, ces cimetières ne peuvent accueillir d'inhumations "confessionnelles" que dans la limite de leur capacité actuelle. Une autre possibilité ouverte aux personnes souhaitant une inhumation conforme à leurs convictions religieuses est l'inhumation en propriété privée, autorisée par les dispositions de l'art. L. 2223-9 du CGCT42, sous réserve de l'éloignement suffisant de cette propriété des limites de la ville la plus proche et sur autorisation du préfet43.
La création d'espaces confessionnels au sein des cimetières municipaux apparaît donc comme l'hypothèse privilégiée pour les personnes souhaitant que leurs obsèques et leur inhumation soient effectuées en accord avec leurs convictions religieuses. Plus précisément, s'agissant de la communauté musulmane, le rituel requiert que la tombe du défunt soit orientée en direction de la Mecque. La nécessité physique de regrouper les sépultures s'impose.
Pourtant, ces espaces, comme il a été dit précédemment, ne peuvent, en l'état du droit positif, se voir reconnaître aucun statut légal. Seuls les maires, dans l'exercice de leurs pouvoirs de police des cimetières, peuvent déterminer l'emplacement des concessions, et donc créer des regroupements "de fait", au sein desquels les membres d'une même communauté religieuse sont inhumés. Ainsi, plusieurs circulaires du ministre de l'Intérieur44 avaient encouragé cette pratique, notamment en raison de nombreuses demandes émanant de familles de religion musulmane à partir des années 60.
Toutefois, le regroupement des concessions demeure une faculté, et non une obligation pour le maire, en fonction de la place disponible au sein du cimetière. En cas de refus de délivrance d'une concession dans l'emplacement "confessionnel", le préfet ne peut substituer son appréciation à celle du maire, ainsi que le rappelle la circulaire du 19 février 2008. De plus, les parties publiques du cimetière doivent respecter une stricte neutralité, conformément à la loi du 14 novembre 1881, et les prescriptions en matière d'hygiène et de salubrité imposées par la loi en matière d'inhumation doivent être respectées, quelles que soient par ailleurs les croyances du défunt.
De plus, le maire ne peut refuser une autorisation d'inhumer en se fondant sur le seul avis d'une autorité religieuse, concernant l'appartenance du défunt à un culte. La jurisprudence administrative a nettement rappelé que la décision d'autorisation (ou de refus d'autorisation) d'inhumer un défunt au sein d'un cimetière municipal ne peut être motivée uniquement sur le fondement de l'appartenance réelle ou supposée de celui-ci à une religion donnée45.
Lors du décès accidentel de leur fils de deux ans, les époux D. ont souhaité que celui-ci soit inhumé au sein du carré israélite du cimetière de Grenoble. Le maire a refusé l'autorisation d'inhumer, au motif que la mère du petit garçon n'étant pas de confession israélite, les autorités religieuses locales lui déniaient l'appartenance à cette confession. Les parents ont saisi le tribunal administratif, qui a annulé le refus d'autorisation du maire, en rappelant que celui-ci ne pouvait intervenir que sur le fondement de considérations liées à la sauvegarde de l'ordre public et non sur l'appréciation exclusive des autorités religieuses.
Dès lors, en application stricte du droit en vigueur, les autorités religieuses ne peuvent être associées à l'administration du cimetière municipal.
Cependant, la loi du 14 novembre 1881 ne s'applique pas dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, pour lesquels le caractère confessionnel des cimetières perdure. Le maire a donc la possibilité d'instituer des carrés confessionnels, matériellement séparés des autres parties du cimetière. Cette distinction résulte, pour des motifs historiques bien connus, de la persistance du régime concordataire et du maintien en vigueur de l'art. 15 du décret-loi du 23 prairial an XII. Sur le fondement de cet article, un cimetière musulman a ainsi pu être inauguré à Strasbourg en février 2012. Ce particularisme local, s'il est mal compris, peut créer une certaine incompréhension sur le reste du territoire métropolitain.
Un autre facteur d'incompréhension peut résulter du "contournement" des règles gouvernant le droit à l'inhumation, lorsque entre en jeu la volonté d'une inhumation au sein d'un espace confessionnel. En effet, comme il a été dit plus haut, le droit à l'inhumation est accordé par l'art. L. 2223-3 du CGCT à plusieurs catégories de personnes ("La sépulture dans un cimetière d'une commune est due :
1° Aux personnes décédées sur son territoire, quel que soit leur domicile ;
2° Aux personnes domiciliées sur son territoire, alors même qu'elles seraient décédées dans une autre commune ;
3° Aux personnes non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille ;
4° Aux Français établis hors de France n'ayant pas une sépulture de famille dans la commune et qui sont inscrits sur la liste électorale de celle-ci"). Or, dans un cimetière comportant un espace confessionnel, des demandes d'autorisation d'inhumer peuvent affluer de toutes les communes avoisinantes, sur le seul fondement de l'existence de cet espace. Le maire est donc libre d'accepter ou de refuser ces demandes, mais risque de se trouver contraint, du fait de son acceptation, de ne plus pouvoir assurer l'inhumation dans le cimetière municipal des personnes qui y ont un droit acquis par la loi. Ainsi, certains maires, après avoir créé des espaces confessionnels et accepté des demandes venant de familles d'autres communes, ont par la suite durci leur attitude, constatant un afflux de demandes sur un petit nombre de cimetières. Ces revirements sont naturellement mal ressentis.
Le Médiateur de la République avait été saisi en 2009 d'une réclamation émanant d'une personne de confession musulmane, atteinte d'une grave maladie et souhaitant préparer ses obsèques. Habitant d'une ville de la région parisienne, il a sollicité la mairie pour acquérir une concession au sein du "carré musulman" du cimetière municipal. La mairie lui a indiqué qu'elle ne pouvait accéder à sa demande, aucun espace confessionnel n'ayant été créé au sein de ce cimetière. Eu égard à ses prérogatives, le Médiateur a dû se borner à constater une absence de dysfonctionnement administratif, le maire ayant toute liberté en matière de délivrance de concessions funéraires. L'intervention du Médiateur de la République a simplement conduit la commune sollicitée à informer le réclamant qu'un carré musulman existait dans le cimetière d'une ville voisine et que l'intéressé pouvait se rapprocher des services de celle-ci, afin de présenter sa demande à titre dérogatoire.
Néanmoins, il est nécessaire d'attirer l'attention des élus, comme des communautés religieuses, sur les protocoles d'accord négociés au niveau local pour la gestion des espaces confessionnels "de fait". Ceux-ci, s'ils permettent de préserver le statu quo notamment en matière de respect des rites funéraires israélites et musulmans (contact avec la terre du linceul, orientation des sépultures, respect de l'opposition à la crémation, etc.), interviennent dans un cadre légal très fragile. Ainsi, une commune qui s'engagerait à créer un ossuaire confessionnel, ou à contacter certaines autorités religieuses en cas de reprise d'une sépulture abandonnée pourrait voir ses initiatives remises en cause par le juge en cas de litige.
L'État du droit positif se révèle facteur d'ambiguïté, ainsi que le révèle la lecture conjointe du CGCT et des circulaires du ministre de l'Intérieur.

B - Pistes envisagées pour clarifier le statut des espaces confessionnels

Plusieurs initiatives ont été envisagées pour tenter de remédier à cette impossibilité de reconnaître un statut légal à ces espaces, en encourageant la concertation et les initiatives locales.
Ainsi, en 2001, un rapport conjoint du ministère de l'Intérieur et de l'Association des Maires de France, mené en association avec plusieurs représentants des sensibilités du culte musulman (dans le cadre de réflexion ayant mené à la création du Conseil Français du Culte Musulman, mis en place peu après)46, a préconisé une série de recommandations en ce domaine, notamment l'inclusion d'espaces confessionnels lors de la création et de l'extension de cimetières intercommunaux, la mise à disposition, dans la mesure du possible, d'un local au sein du cimetière pour procéder à la toilette rituelle du corps, mais aussi une information des familles, par les associations musulmanes, sur la législation funéraire française et les obligations des titulaires de concessions.
En décembre 2003, les travaux de la Commission de réflexion sur l'application du principe de laïcité dans la République, présidée par Bernard Stasi, concluaient sur la nécessité de "prendre en compte les exigences religieuses en matière funéraire"47.
Puis, en 2005, à l'occasion d'un nouveau rapport, les sénateurs Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf ont, pour leur part, préconisé le respect de la législation existante, estimant toutefois que le cadre incitatif prévu par les circulaires de 1975 et 1991 devait être pérennisé et encouragé48. Le rapport rendu par la commission présidée par le Pr Jean-Pierre Machelon allait plus loin : incitant au développement d'espaces confessionnels au sein des cimetières municipaux, la commission49 estime que l'interdiction de la création de cimetières privés devrait être revue, pour apporter une solution au problème. Cette piste n'a pas été suivie d'effet, le ministère de l'Intérieur préférant encourager, dans la ligne de ses précédentes circulaires, le statu quo des espaces confessionnels "de fait" ainsi que l'indique la circulaire du 19 décembre 2008.
Ces différentes options révèlent toutes des difficultés de mise en œuvre pratique et juridique, confirmant ainsi le point de vue du Conseil d'État qui, dans son rapport public pour 200450, a considéré que les espaces confessionnels se révélaient "impossibles en droit"51.
Il reste que l'accroissement probable des demandes d'inhumation en espace confessionnel dans les dix à quinze prochaines années laisse le problème entier.
En vue de proposer des pistes pour stabiliser juridiquement les pratiques existantes, un préalable s'impose : la nécessité de disposer de données plus précises sur le sujet.
Si le nombre de 300 "carrés confessionnels" sur le territoire est parfois évoqué, il y a lieu d'établir un recensement précis des espaces confessionnels existants, qu'il s'agisse des espaces inclus au sein des cimetières municipaux ou des cimetières privés, ainsi que leur répartition géographique. Ce recensement permettra d'évaluer précisément les besoins exprimés par les populations concernées, et de concentrer les efforts de pédagogie en direction tant des communautés que des élus, dans les secteurs où la demande est la plus forte. Un chiffre actualisé des transferts des défunts vers l'étranger, en vue d'obsèques religieuses, permettrait également de disposer de données actualisées sur les prévisions d'augmentation des demandes d'inhumations en espace confessionnel sur le territoire national.
L'objectif est de dessiner les contours de propositions de réformes en la matière, qui permettraient de concilier les volontés des défunts et le respect du principe de laïcité et ainsi de sortir d'une ambiguïté préjudiciable aux familles et aux maires.

L'essentiel :
Alors que, par le biais de simples circulaires, sont encouragés des arrangements locaux qui conduisent à l'existence d'espaces confessionnels de fait, le CGCT prévoit que, hormis en Alsace-Moselle, un principe de stricte neutralité s'impose dans les cimetières publics et interdit la matérialisation d'emplacements confessionnels.
Cette ambiguïté, préjudiciable aux familles et aux maires, rend ces situations juridiquement fragiles et susceptibles d'être remises en cause.
D'ores et déjà, certaines demandes d'inhumation ne peuvent être satisfaites conduisant les familles à enterrer leurs proches dans leur pays d'origine, situations qui sont mal vécues et mal comprises.
Le nombre de ces demandes étant appelé à être croissant au cours des années à venir, il est indispensable de faire aboutir certaines des préconisations figurant dans les nombreux rapports qui ont été consacrés à cette question au cours des dernières années.
Pour sa part le Défenseur des droits souhaite recueillir des témoignages de familles et d'élus, en vue de construire des propositions de réforme respectueuses des personnes, dans le cadre de la loi et du respect du principe constitutionnel de laïcité.
À cet égard, le Défenseur des droits reprend à son compte le constat formulé en 2003 par la Commission Stasi, aux termes duquel "la laïcité ne peut servir d'alibi aux autorités municipales pour refuser que des tombes soient orientées dans les cimetières. Il est souhaitable que le ministère de l'Intérieur invite au respect des convictions religieuses, notamment à l'occasion de l'expiration des concessions funéraires. En liaison avec les responsables religieux, la récupération des concessions doit se faire dans des conditions respectueuses des exigences confessionnelles, avec un aménagement des ossuaires adapté. Les collectivités pourraient se doter de comités d'éthique afin de permettre un dialogue avec les différentes communautés religieuses, et de régler les difficultés susceptibles de se poser".

Nota :
40 CE, 13 mai 1964, "Eberstarck", n°53965, Rec. p. 288.
41 CA Aix-en-Provence, 1er février 1971, "Sieur Rouquette et Association cultuelle israélite de Marseille", AJDA, 1972, p. 111.
42 L. 2223-9 du CGCT : "Toute personne peut être enterrée sur une propriété particulière, pourvu que cette propriété soit hors de l'enceinte des villes et des bourgs et à la distance prescrite".
43 Décret du 15 mars 1928 relatif aux mesures d'hygiène à prendre dans les opérations d'inhumations, de transports de corps, d'exhumations et de réinhumations.
44 Circulaire n°75-603 du 28 novembre 1975 relative à l'inhumation des Français de confession musulmane ; circulaire n°91-30 du 14 février 1991 ; circulaire n°NORINTA0800038C du 19 février 2008 relative à la police des lieux de sépulture.
45 TA Grenoble, 5 juillet 1993, "Époux Darmon", n°9 22676.
46 Groupe de travail "Lieux de culte musulmans et lieux de sépulture", Rapport final, juin 2001.
47 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/034000725/0000.pdf
48 J.-P. Sueur et J.-R. Lecerf, Sérénité des vivants et respect des défunts, Rapp. Sénat, 2005, n°372, La Documentation française.
49 J.-P. Machelon, Rapport de la commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics, 20 septembre 2006, La Documentation Française.
50 Conseil d'Etat, "Un siècle de laïcité", Rapport public 2004, La Documentation française.
51 Dans une vision prospective, il y a lieu de souligner une autre dimension de la question qui peut également se révéler complexe à appréhender vis-à-vis du phénomène sectaire. En effet, certaines sectes ont acquis, dans le cadre fiscal, le statut d'association cultuelle, ce qui pourrait leur ouvrir une possibilité de revendication de constitution d'espaces spécifiques.

 

Damien Dutrieux
Consultant au Cridon Nord-Est Maître de conférences associé à l'Université de Lille 2 Centre "Droits et perspectives du droit"

 

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