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Damien-DutrieuxDamien Dutrieux, consultant au Cridon Nord-Est, maître de conférences associé à l’Université de Lille 2.
Qui peut contester une autorisation d’inhumation ? Le Conseil d’État vient de trancher, le 30 juillet 2014, cette importante question alors que la cour administrative d’appel de Versailles avait pris une position étonnante en refusant ce recours à l’ayant droit d’une concession funéraire.

 

Dès lors qu’est délivrée une autorisation d’inhumation, qui peut la contester ?

En l’occurrence, le maire de Neuilly-sur-Marne avait pris deux décisions, les 6 et 9 décembre 2005, relatives à l'inhumation d’un défunt dans la tombe n° 4053 du cimetière de cette commune. Or, ces décisions ont été contestées par une personne revendiquant être le titulaire de cette concession. Alors que le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa requête, la cour administrative d’appel de Versailles n’a même pas apprécié les arguments du requérant rejetant sa requête en raison de son défaut d’intérêt à agir. Le Conseil d’État, au contraire, reconnaît, sans juger au fond (la cour administrative d’appel de Versailles va devoir rejuger l’affaire) – puisqu’il intervient en tant que juge de cassation, c’est-à-dire en qualité de juge du droit –, à l’ayant droit du co-titulaire d’une concession le droit de contester l’autorisation d’inhumation dans cette dernière.

Après avoir rappelé les principales caractéristiques de l’autorisation d’inhumer, sera analysé l’intérêt à agir de l’ayant droit contre cette autorisation.

1 - Les conditions de la délivrance d’une autorisation d’inhumation

C'est le maire du lieu d'inhumation (si un cimetière est affecté en tout ou partie à une commune, c’est le maire de cette commune qui délivre l’autorisation, même si le cimetière n’est pas sur le territoire de cette commune) qui délivre l'autorisation d'inhumer dans le cimetière communal (CGCT, art. R. 2213-31 ; pour Paris, c'est également le maire – CGCT, art. R. 2512-30). L'autorisation, parfois dénommée "permis d'inhumer", ne peut intervenir qu'après l'établissement de l'acte de décès et l'autorisation de fermeture du cercueil et, éventuellement, l'autorisation de transport du corps.
Des délais sont distingués selon le lieu du décès (CGCT, art. R. 2213-33) : les décès survenus en France et ceux ayant eu lieu à l'étranger ou dans un territoire d'outre-mer.
Pour les décès s'étant produits en France (départements d'outre-mer compris), l'inhumation doit être réalisée dans un délai se situant entre vingt-quatre heures au moins et six jours au plus (les dimanches et jours fériés ne sont pas comptés) à partir du décès.
Pour les décès ayant eu lieu à l'étranger ou dans un territoire d'outre-mer, l'inhumation doit être opérée six jours au plus après l'entrée du corps en France (V. également Rép. min. n° 4479 : JO Sénat Q, 29 sept. 1994, p. 2349. – Rép. min. n° 5561 : JO Sénat Q, 30 juin 1994, p. 1622). À noter que les corps non réclamés à l'établissement de santé doivent être inhumés dans les dix jours du décès (D. n° 74-27, 14 janv. 1974, art. 77 : Journal officiel 16 janvier 1974. – C. Santé publ., art. R. 1112-75).
Seul le préfet est compétent pour accorder des dérogations concernant ces délais (CGCT, art. L. 2213-33, al. 3).
Le décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011 a complété utilement le dispositif existant en ajoutant à l’art. R. 2213-33 un alinéa indiquant qu’en cas de problème médico-légal, le délai de six jours court à partir de l’autorisation d’inhumation délivrée par le procureur de la République. À ces éléments s’ajoutent les nouvelles dispositions du Code de procédure pénale (CPP, art. 230-28 et s.) imposant des obligations spécifiques pour la restitution du corps après autopsie judiciaire (V. D. Dutrieux, "Simplification et amélioration de la qualité du droit : les apports à la législation funéraire" : JCP A 2011, 2228).

Inhumation dans une concession funéraire

Lorsque l'inhumation est pratiquée dans une concession funéraire, l'accord du ou des titulaires de cette concession s'impose. Toutefois, si la personne jouit du droit à être inhumée dans la concession, le maire ne commet pas de faute en ne sollicitant pas l'autorisation du titulaire de la concession (par exemple, la mère du titulaire de la concession, CAA Bordeaux, 3 nov. 1997, n° 96BX01838, Gilbert Lavé).
C’est sur cette question qu’aurait dû statuer la cour administrative d’appel plutôt que de rejeter le recours pour défaut d’intérêt à agir.

Inhumation d’une urne

Le décret n° 98-635 du 20 juillet 1998 relatif à la crémation est venu modifier l'art. R. 2213-39 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT). Ce texte a été par la suite modifié par le décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011. Il dispose désormais que : "Le placement dans une sépulture, le scellement sur un monument funéraire, le dépôt dans une case de columbarium d'une urne et la dispersion des cendres, dans un cimetière ou un site cinéraire faisant l'objet de concessions, sont subordonnés à l'autorisation du maire de la commune où se déroule l'opération."
Interrogé par un député sur cette disposition (dans son ancienne rédaction, mais la réponse demeure transposable), le ministère de l'Intérieur (Rép. min. n° 30827 : JOAN Q, 30 août 1999, p. 5178) a considéré que : "S'agissant de la faculté de sceller une urne sur un monument funéraire, celle-ci peut, sous réserve de l'appréciation souveraine du juge compétent, être assimilée à une inhumation de corps et est soumise au même régime d'autorisation susceptible de générer la perception d'une taxe d'inhumation."

Responsabilité en cas d’erreur

La délivrance par erreur d'une autorisation d'inhumer dans une concession appartenant à une autre famille que celle du défunt engage la responsabilité de la commune (par exemple, TA Lille, 11 mars 1999, Belkacem Kheddache, Dehbia Kheddache c/ Cne Maubeuge : AJDA 1999, p. 1026, note D. Dutrieux. – TA Caen, 19 mars 2002, n° 01974, Harel : Collectivités-Intercommunalité 2002, comm. 139, note D. Dutrieux).
La commune voit également sa responsabilité engagée lorsque le maire refuse l'inhumation dans une concession en pleine terre sous prétexte que la sépulture ne pouvait recevoir de corps supplémentaires alors que le règlement du cimetière autorisait expressément une telle inhumation, après une réduction de corps, dès lors que le délai de rotation s'était écoulé (CAA Nancy, 18 mars 2004, n° 99NC01602, Cne Haguenau).

2 - L’intérêt à agir contre une autorisation d’inhumation

Alors que le recours pour excès de pouvoir n’a pour objet et pour conséquence s’il est admis que de prononcer l’annulation d’un acte administratif, il n’est pas ouvert à tout requérant, le droit administratif français refusant ce que les juristes appellent l’"actio popularis". Certes le recours est largement ouvert puisque, par exemple, les contribuables locaux peuvent attaquer les décisions engageant les budgets locaux (CE 20 mars 1901, Casanova : Rec. CE 1901, p. 333). Cependant, une action similaire est refusée au contribuable national (CE 23 novembre 1988, Dumont : Rec. CE 1988, p. 418).

L’atteinte à un intérêt matériel ou moral

Ainsi, seuls certains requérants pourront agir "en raison de leur titre ou de leur qualité", étant précisé que l’intérêt à agir est plus "évident" lorsque l’acte porte atteinte à un intérêt matériel d’ordre patrimonial, plutôt qu’à un intérêt moral (voir notamment Pierre Tifine, "Droit administratif français" : Éditions juridiques franco-allemandes 2012, p. 226 et 228) .
Concernant une concession funéraire, la question de l’intérêt à agir se posait-elle ?

L’existence d’une procédure judiciaire devant le tribunal d’instance

Il est possible au préalable de rappeler qu’existe, si l’on souhaite s’opposer à une inhumation, une procédure efficace devant le juge judiciaire. En effet, le juge d’instance est compétent pour trancher les litiges familiaux relatifs aux funérailles (Code de l’organisation judiciaire, ancien art. R. 321-12 devenu COJ, art. R. 221-7). Le juge statue habituellement dans le jour de l’assignation (il doit statuer dans les vingt-quatre heures) et appel peut être interjeté dans les vingt-quatre heures. Le premier président de la cour d’appel statue immédiatement.
Si la décision du juge est notifiée au maire, l’ancien art. R. 321-12 précisait qu’il n’est pas "porté atteinte aux attributions de ce dernier, concernant les mesures à prendre dans l’intérêt de la salubrité publique". C’est le Code de procédure civile qui désormais précise, dans son art. 1061-1, les missions du juge d’instance et du premier président de la cour d’appel, puisqu’il y est indiqué que :
"En matière de contestation sur les conditions des funérailles, le tribunal d’instance est saisi à la requête de la partie la plus diligente selon un des modes prévus à l’article 829.
Il statue dans les vingt-quatre heures.
Appel peut être interjeté dans les vingt-quatre heures de la décision devant le premier président de la cour d’appel. Celui-ci ou son délégué est saisi sans forme et doit statuer immédiatement. Les parties ne sont pas tenues de constituer avocat.
La décision exécutoire sur minute est notifiée au maire chargé de l’exécution."
Ainsi, si le juge détermine la personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles, le maire pourra opposer à cette personne un refus, si les demandes qui lui sont présentées ne répondent pas aux conditions posées par le CGCT.

Absence de contestation des funérailles en l’espèce

Or, ce n’était pas la question en l’espèce. Le requérant ne contestait pas les conditions des funérailles, mais l’inhumation sans son accord, dans une concession dont il revendiquait être l’ayant droit de l’un des fondateurs. En d’autres termes, ce n’était pas l’inhumation en elle-même qui était contestée, ni le choix du cimetière (peut-être d’ailleurs que le choix de la concession correspondait à la volonté du défunt !), mais le fait d’utiliser une concession sans jouir d’un droit à être inhumé opposable à l’ayant droit.


Seul un recours contre l’autorisation d’inhumation était efficace !

Le requérant a donc diligenté le bon recours, mais devait, préalablement à l’analyse de sa requête, se voir reconnaître le droit de contester la légalité d’une telle décision.
Sans véritablement motiver son arrêt, la cour avait considéré :
"que la qualité de successeur de sa mère décédée en 2001, elle-même veuve et successeur de Gustave C. co-concessionnaire décédé le 21 janvier 1984, dont se prévaut le requérant ne suffit pas à elle seule, quand bien même elle aurait pour effet d’en faire le co-titulaire des droits réels attachés à ladite concession, à définir un intérêt à agir lui permettant de demander l’annulation par la voie de l’excès de pouvoir de la décision administrative autorisant une inhumation dans cette concession ; qu’au demeurant les moyens tirés de la qualité ainsi invoquée, qui présentent un caractère subjectif, ne sont pas de ceux qui peuvent être invoqués au soutien d’un recours en excès de pouvoir…"
Le Conseil d’État prend le contrepied de l’arrêt d’appel en se fondant sur les règles de la dévolution successorale (C. civ., art. 724), et décide que la qualité de successeur d’un co-titulaire – et donc celle d’ayant droit de la concession funéraire au sens du droit funéraire (sur la différence entre ayant droit et ayant cause, voir G. Chaillot, "Le Droit des sépultures en France" : éd. Pro Roc 2004, p. 274) – permet de considérer l’existence d’un intérêt à agir contre l’autorisation d’inhumer un défunt, d’autant que le requérant arguait de la volonté exprimée par les fondateurs de la sépulture (selon le requérant, "les co-concessionnaires n’auraient pas souhaité par consentement réciproque autoriser l’inhumation dans la concession d’un conjoint d’un descendant de M. Georges C.").
Or, comme l’a jugé cette même cour administrative d’appel de Versailles quelques années auparavant, dans le cadre d’un contentieux en matière de responsabilité, la commune peut être condamnée si elle délivre une autorisation d’inhumation au mépris de la volonté du fondateur de la concession (voir "Inhumation dans une concession et respect de la volonté du fondateur", note sous CAA Versailles, 6 juillet 2010, no 08VE02943 : JCP A, n° 7, 14 février 2011, 2059, p. 20, note D. Dutrieux).

Damien Dutrieux

Annexe :
Conseil d'État

N° 362413   
ECLI:FR:CESSR:2014:362413.20140730
Inédit au recueil Lebon

5e et 4e sous-sections réunies
M. Jean-Dominique Langlais, rapporteur
Mme Fabienne Lambolez, rapporteur public
SCP Coutard, Munier-Apaire ; SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocats

Lecture du mercredi 30 juillet 2014
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Texte intégral
Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 3 septembre et 3 décembre 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présentés pour M. A... - I... H... demeurant... - M. H... demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler l'arrêt n° 10VE02950 du 7 juin 2012 par lequel la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté son appel contre le jugement n° 0601256 du 23 juin 2010 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise rejetant sa demande tendant à l'annulation des décisions du maire de Neuilly-sur-Marne des 6 et 9 décembre 2005 relatives à l'inhumation de M. A... B... dans la tombe n° 4053 du cimetière de cette commune ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Neuilly-sur-Marne la somme de 3 500 € au titre de l'art. L. 761-1 du Code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le Code civil ;
Vu le CGCT ;
Vu le Code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Dominique Langlais, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Fabienne Lambolez, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Coutard, Munier-Apaire, avocat de M. H..., et à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de la commune de Neuilly-sur-Marne ;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une décision du 6 décembre 2005, confirmée le 9 décembre 2005, le maire de Neuilly-sur-Marne (Seine-Saint-Denis) a autorisé l'inhumation de M. A... B... dans la tombe n° 4053 du cimetière communal ; que M. A...-I... H..., qui s'était prévalu des droits sur cette tombe qu'il estimait tenir de la concession perpétuelle n° 2402 accordée le 21 juillet 1941 à deux co-titulaires, dont M. G... D..., pour demander au maire de refuser cette autorisation, a saisi le tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'une demande d'annulation de la décision du maire ; que cette demande a été rejetée par un jugement du 23 juin 2010 ; que, par l'arrêt du 7 juin 2012 contre lequel l'intéressé se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté son appel contre ce jugement au motif qu'il ne justifiait pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision litigieuse devant le juge de l'excès de pouvoir ;
2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'art. 724 du Code civil : "Les héritiers désignés par la loi sont saisis de plein droit des biens, droits et actions du défunt" ; que, devant les juges d'appel, M. H... se prévalait notamment de sa qualité de co-concessionnaire indivis de la tombe litigieuse en produisant à cette fin des documents notariés établissant qu'il était l'unique ayant droit de sa mère, décédée en 2001, elle-même unique ayant droit de son époux, M. G... D..., co-titulaire initial de la concession décédé en 1984 ; qu'en jugeant qu'une telle qualité ne conférait pas à l'intéressé un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision en cause, la cour administrative d'appel de Versailles a commis une erreur de qualification juridique des faits ; que son arrêt doit, par suite, être annulé ;
3. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Neuilly-sur-Marne la somme de 3 500 € à verser à M. H... au titre des dispositions de l'art. L. 761-1 du Code de justice administrative ; que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de M. H..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;

D É C I D E :
--------------
Art.1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles du 7 juin 2012 est annulé.
Art. 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Versailles.
Art. 3 : La commune de Neuilly-sur-Marne versera une somme de 3 500 € à M. H... au titre de l'art. L. 761-1 du Code de justice administrative.
Art. 4 : Les conclusions présentées au titre de l'art. L. 761-1 par la commune de Neuilly-sur-Marne sont rejetées.
Art. 5 : La présente décision sera notifiée à M. A...-I.. .H..., à la commune de Neuilly-sur-Marne, à M. F... C...et à Mme E... C..., épouse B..

 

 

Instances fédérales nationales et internationales :

CPFM - Confédération des Professionnels du Funéraire et de la Marbrerie FFPF - Fédération Française des Pompes Funèbres UPPFP - Union du Pôle Funéraire Public CSNAF - Chambre Syndicale Nationale de l'Art Funéraire UGCF - Union des Gestionnaires de Crématoriums Français FFC - Fédération Française de Crémation EFFS - European Federation or Funeral Services FIAT-IFTA - Fédération Internationale des Associations de Thanatoloques - International Federation of Thanatologists Associations