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La dépossession d’une concession funéraire : emprise irrégulière, voie de fait. Compétence de la juridiction administrative selon l’arrêt du tribunal des conflits en date du 9 décembre 2013.

 

Tricon JP fmt
Jean-Pierre Tricon,
avocat à la cour

Par sa décision en date du 9 décembre 2013, n° 3931 – époux P. c/ commune de Saint-Palais-sur-Mer –, le tribunal des conflits s’est prononcé en faveur d’une unification du régime de la constatation et de la réparation des dommages subis par des particuliers du fait de la commission d’une emprise irrégulière par le fait de la dépossession de leur droit de propriété, étant ici précisé que le litige ayant donné lieu à cette décision était étranger à la matière funéraire.

L’objet du litige :

Au terme d’une convention par laquelle des époux avaient accepté de mettre, pour une durée de quatre ans, une parcelle de terrain leur appartenant à la disposition de la commune de Saint-Palais-sur-Mer qui y avait aménagé une aire de sport et se maintenait dans les lieux, ces époux X…, se heurtant au refus de la collectivité locale de leur restituer la jouissance de leur terrain, l’ont assignée en expulsion et en indemnisation de leur préjudice.

Le juge des référés judiciaires puis le tribunal de grande instance, saisis sur le fondement de la voie de fait, s’étant successivement déclarés incompétents, le juge administratif, saisi d’une demande tendant à voir annuler la décision tacite du maire de refus de restitution du terrain et condamner la commune à le restituer sous astreinte ainsi qu’à indemniser le préjudice né de l’occupation illégale, a accueilli les deux premiers chefs de demande mais, estimant être en présence d’une emprise irrégulière, a décliné sa compétence sur le troisième au profit de la juridiction judiciaire et, en conséquence, a saisi le tribunal des conflits sur le fondement de l’art. 34 du décret du 26 octobre 1849.
La décision commentée a donné l’occasion au tribunal des conflits, dont il convient de rappeler qu’il est la juridiction chargée de trancher les conflits de compétences entre les deux ordres de juridiction, administratif et judiciaire, de rappeler sa jurisprudence sur la régularité de sa saisine, de la préciser quant aux conditions de son dessaisissement par l’effet d’une transaction intervenue entre les parties après sa saisine et de tirer les conséquences de sa récente décision en matière de voie de fait.

Sur la régularité de la saisine :

Elle était contestée par la commune au motif que les conditions d’un conflit imposant le renvoi au tribunal n’étaient pas remplies dès lors que la juridiction judiciaire s’était prononcée au regard de la voie de fait et non de l’emprise irrégulière.

On sait que, dans l’appréciation des conditions posées par l’art. 34 du décret du 26 octobre 1849, une jurisprudence constante du tribunal des conflits écarte l’exigence d’une stricte identité d’objet, de cause et de parties entre les actions qui ont successivement donné lieu aux décisions d’incompétence des juridictions de l’un et l’autre ordres, pour ne prendre en considération qu’une acception large de l’objet de la demande, entendu comme la finalité de l’action engagée (TC, 25 janvier 1988, Bunelier, n° 2502 ; 29 septembre 1997, SA Ciments Lafarge, no 3024 ; 21 juin 2010, M. Terrier c/ Commune de Criquetot-sur-Ouville, n° 3726).

En l’espèce, le tribunal a retenu qu’il importait peu que le fondement juridique de l’action engagée par les époux X… ait été différent devant l’un et l’autre ordres de juridiction, dès lors qu’ils poursuivaient identiquement la réparation de leur préjudice né de l’occupation illégale de leur terrain, de sorte qu’il s’agissait bien du même litige.

Sur l’absence de non-lieu à statuer en cas de transaction avant la fin des instances en cours : le pouvoir de contrôle du juge administratif.

La commune avait fait état de la transaction conclue avec les époux X…, postérieurement à la saisine du tribunal, précisant que ceux-ci lui avaient consenti la vente de la parcelle litigieuse.

Or, une telle situation avait déjà été soumise au tribunal des conflits, qui avait apporté des réponses variables.

Ainsi, il avait jugé n’y avoir lieu à statuer sur la question de compétence au simple constat que les parties avaient signé une transaction mettant fin au litige (TC, 3 juin 1996, Maison de retraite de Sommevoire c/ société Boulogne et entreprise Mion et Gâtinois, n° 2921). Mais il avait aussi décidé n’y avoir lieu, en l’état, à statuer sur la question de compétence au motif que la partie demanderesse s’était désistée purement et simplement de sa demande (TC, 10 mars 1975, syndicat intercommunal d’électrification de Saint-Philippe d’Aiguilhe c/ Ministre de l’Intérieur et sieur Falck, n° 1996 ; 18 avril 2005, M. Urien c/ société Distribution Casino France, n° 3439), étant souligné que certaines décisions relevaient que la juridiction avait procédé au renvoi devant le tribunal avant le désistement et en avait effectivement donné acte par une décision formalisée (TC, 18 octobre 2010, M. Nonin c/ Office de tourisme de Notre-Dame de Bellecombe, n° 3743).

Selon l’art. 384 du Code de procédure civile, l'instance s'éteint accessoirement à l'action par l'effet de la transaction, et l’extinction de l'instance est constatée par une décision de dessaisissement.
Il faut, à cet égard, remarquer qu’en matière civile, si la transaction éteint effectivement l’action et, partant, l’instance, c’est évidemment sous réserve qu’elle soit régulière et licite et que les conditions sous lesquelles elle a été conclue se soient réalisées.

Par ailleurs, en matière administrative, le Conseil d’État met à la charge du juge administratif compétent de vérifier d’office que les parties consentent effectivement à la transaction, que l'objet de cette transaction est licite, qu'elle ne constitue pas de la part de la collectivité publique intéressée une libéralité et qu'elle ne méconnaît pas d'autres règles d'ordre public, à défaut de quoi ladite transaction est nulle (CE Ass., avis, 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal des établissements du second cycle du second degré du district de l’Haÿ-les-Roses, n° 249153).

En l’espèce, il ressortait du "protocole d’accord transactionnel" conclu après saisine du tribunal des conflits que les parties s’engageaient à se désister réciproquement de toute instance ou action en cours trouvant sa cause ou son fondement dans les faits litigieux dès le versement du prix de vente.
Or, il n’était aucunement justifié par la commune, qui invoquait cette transaction, que la condition du paiement du prix était remplie ni qu’en conséquence les époux X…, demandeurs à l’instance, s’étaient effectivement désistés de leur demande d’indemnisation devant le tribunal administratif.

Dans ces conditions, le tribunal des conflits a estimé que la simple production de cette transaction ne suffisait pas à priver d’objet la question de compétence qui lui avait été renvoyée.
 
Sur la question la plus essentielle, celle de la compétence :

Jusqu’alors, la jurisprudence traditionnelle retenait qu’en présence d’une emprise irrégulière, l’indemnisation du préjudice qui en résultait ressortissait à la compétence du juge judiciaire (TC, 6 mai 2002, époux Binet c/ Électricité de France, n° 3287 ; 20 juin 2005, Mme Lopez c/ Électricité de France, n° 3457).
Il convient de rappeler que le Conseil constitutionnel a circonscrit les matières que les règles et principes réservent à l’autorité judiciaire, tel le droit de propriété (Cons., décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985). Le tribunal des conflits en a récemment tiré les conséquences en ce qui concerne la définition de la voie de fait, pour énoncer que l’atteinte au droit de propriété fondant la plénitude de compétence du juge judiciaire pour prononcer toute mesure en vue d’y mettre fin et, le cas échéant, en assurer la réparation, recouvre exclusivement le cas d’extinction définitive de ce droit, par analogie avec la compétence attribuée à ce même juge en matière d’expropriation (TC, 17 juin 2013, Bergoend c/ société ERDF Annecy Léman, n° 3911).
 
S’inscrivant dans la logique de cette dernière décision, le tribunal considère, dans la décision commentée, que, dans la mesure où seule la dépossession définitive, que sous-entend, au demeurant, l’exigence d’une "juste et préalable indemnité" prévue par l’art. 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, donne compétence au juge judiciaire pour réparer le préjudice résultant d’une telle dépossession, l’atteinte au droit de propriété caractérisée soit par une dépossession temporaire soit par une altération ponctuelle de ses attributs ne peut faire échec au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires.

Les buts assignés à cette position :

Cette analyse se conjugue avec l’objectif d’une bonne administration de la justice pour éviter que le justiciable, après avoir dû demander au juge administratif l’annulation de l’acte ou de la décision de la personne de droit public à l’origine de l’emprise irrégulière et l’injonction d’y mettre fin, soit contraint d’aller ou de retourner devant le juge judiciaire pour obtenir réparation du préjudice qui en est résulté.
C’est dans ce contexte que le tribunal des conflits, revenant sur sa jurisprudence antérieure, retient la compétence du juge administratif pour statuer sur une demande d’indemnisation du préjudice né d’une emprise irrégulière.

Cette décision paraît, cependant, avoir une portée à notre sens assez limitée lorsqu’on se situe sur le terrain de la dépossession illicite d’une concession funéraire avec réattribution à un tiers entraînant la démolition des constructions existantes.
Ainsi, dans ses conclusions, le commissaire du Gouvernement devant le tribunal des conflits, Mme Anne-Marie Batut, s’interrogeait sur les conséquences de la nouvelle définition de la voie de fait sur la répartition traditionnelle des compétences en matière d’emprise irrégulière, puisque telle était la question de compétence posée dans cette affaire.

D’abord sur la régularité de la saisine en prévention d’un conflit négatif, le commissaire du Gouvernement préconisait la solution retenue par le tribunal des conflits en insistant sur le fait que, bien que les observations déposées devant le tribunal par la collectivité territoriale, et les conclusions indemnitaires présentées au juge judiciaire aient été exclusivement fondées sur la voie de fait, alors que, devant le juge administratif, les requérants se prévalaient d’une emprise irrégulière, la commune soutenait qu’il ne pouvait y avoir en l’espèce conflit négatif puisque les deux juridictions n’avaient pas été appelées à se prononcer sur la même question juridique.

Pour le représentant de l’État, cette contestation était de longue date dépassée ; en effet, même si, en théorie, l’exigence, pour les déclarations d’incompétence, de se rapporter à la "même question" (décret du 26 octobre 1849, art. 17) ou, selon une autre expression, au "même litige" (art. 34), supposait une identité de parties, de cause et d’objet, conformément aux dispositions de l’art. 1351 du Code civil, en réalité, la pratique du tribunal des conflits avait été de ne pas s’arrêter à la présentation formelle des litiges, mais de n’en retenir que la réalité contentieuse (cf. R. Chapus, "Droit administratif général", I, n° 1193).

Ainsi, il suffisait, pour que l’exigence de triple identité soit satisfaite, que les actions se rapportent l’une et l’autre à la même affaire et qu’elles invitent les juges des deux ordres juridictionnels à trancher la même question (ex. : TC, 7 mars 1994, Damez, n° 2902).

Les conclusions afférentes à la juridiction compétente pour indemniser l’atteinte au droit de propriété résultant d’une emprise irrégulière :
 
Pour le commissaire du Gouvernement, il ne faisait pas de doute que l’atteinte au droit de propriété invoqué en l’espèce constituait une emprise irrégulière, alors qu’en revanche, le dernier état de la jurisprudence du tribunal des conflits sur la notion de voie de fait (TC, 17 juin 2013, Bergoend c/ société ERDF Annecy Léman, n° 3911), par l’analyse qui pourrait être faite de sa portée en matière de propriété immobilière, devait inviter à revoir la question de la répartition des compétences dans le domaine de l’emprise irrégulière.

A - La qualification de l’atteinte au droit de propriété

Le Rapporteur public a rappelé que, dans sa conception traditionnelle et en l’absence de dispositions législatives expresses attribuant compétence à l’un ou l’autre des deux ordres juridictionnels (ainsi le juge judiciaire en matière d’expropriation), la notion d’emprise susceptible de perturber la répartition normale des compétences s’entendait comme "une atteinte à la propriété immobilière", qu’elle s’appliquait à tous les cas de violation de droits réels immobiliers (par exemple, une servitude de passage), qu’elle prive un propriétaire de la jouissance du bien qui lui appartient, de sorte qu’elle nécessite une dépossession, une mainmise directe de la puissance publique sur la propriété privée immobilière et, enfin, qu’elle doit consister en une dépossession irrégulière, ce qui recouvre, en pratique et dans les cas les plus évidents, les dépossessions sans titre, ou celles pratiquées sur la base d’un titre annulé ou encore celles résultant d’un dépassement du titre qui consacrait un accord d’occupation temporaire (CE, 10 mai 1974, Dame veuve Andry, n° 86118, Rec. p. 278).

L’affaire qui était soumise au tribunal des conflits constituait une illustration précise de cette dernière situation dans laquelle l’Administration, après avoir bénéficié d’un titre lui permettant d’occuper temporairement une propriété privée, poursuivait cette occupation alors que le titre était expiré et sans l’accord du propriétaire.

La nouvelle définition de la voie de fait, parce qu’elle restreint le champ d’application de cette notion au profit de celui de l’emprise irrégulière, devait encourager l’analyste à persister dans l’appréciation selon laquelle le conflit de compétence portait bien sur un cas d’emprise irrégulière dont, selon une jurisprudence traditionnelle, l’indemnisation relèverait de la compétence du juge judiciaire.

Cependant, tel pourrait ne plus être désormais le cas au regard de la portée de l’arrêt Bergoend en matière de propriété immobilière.

La répartition des compétences en matière d’emprise irrégulière : maintien ou abandon ?
 
Si les nombreux commentateurs de la décision Bergoend considèrent de façon générale que "la voie de fait vit encore", il semblait cependant au commissaire du Gouvernement, qu’en matière immobilière, cette affirmation était toute relative et que, si la portée de la décision du TC devait être celle qui, selon elle, résultait des termes choisis de sa motivation, faisant une large place à la notion d’emprise irrégulière, le tribunal des conflits pouvait envisager de revoir l’attribution des compétences dans ce domaine.

Se référant à la portée de la décision Bergoend en matière immobilière, le commissaire du Gouvernement considérait que, désormais, comme dans la jurisprudence traditionnelle, la voie de fait pouvait se réaliser selon deux modalités alternatives :

a) l’exécution forcée irrégulière d’une décision,
b) l’existence d’une décision manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l’Administration.

Or, que l’on se situe dans l’une ou l’autre de ces hypothèses, lorsque l’Administration porte atteinte au droit de propriété, il n’y aurait désormais voie de fait que si l’atteinte aboutissait à l’extinction de ce droit.

Pour le commissaire du Gouvernement, ce double ajustement, tenant à l’une des conditions relatives aux modalités de la voie de fait et aux conséquences des agissements de l’Administration, rendait hautement improbable le constat futur d’une voie de fait en matière immobilière.
 
Sur l’extinction du droit de propriété :
 
Avec la décision Bergoend, seule l’atteinte qui aboutit à "l’extinction d’un droit de propriété" peut constituer une voie de fait, à supposer bien sûr que soit satisfaite l’une des deux hypothèses précédentes.
Sur ce point, nombreux sont les commentateurs de l’arrêt qui relèvent l’assise désormais constitutionnelle de la voie de fait, mais il faut constater, à l’instar du professeur Delvolvé ("Voie de fait, limitation et fondements", RFDA 2013, p. 104 1 s.), qu’en visant "l’extinction du droit de propriété", formule distincte de celles des décisions du Conseil constitutionnel évoquant "la privation du droit de propriété", par référence à l’art. 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, ou la "dépossession" (décision 85-198 DC, du 13 décembre 1985, cons. 15), le tribunal des conflits semble avoir voulu limiter l’objet de la voie de fait de façon plus intense que celle qui aurait pu résulter de l’utilisation de ces deux notions.
 
En effet, la privation du droit de propriété peut ne pas être définitive, alors que l’extinction du droit de propriété, dans les rares cas où elle est susceptible de se produire, l’est incontestablement.

De même, la dépossession qui entraîne pour un propriétaire la simple privation de la jouissance de son bien n’a pas, à elle seule, pour effet d’entraîner l’extinction du droit de propriété.

Or, il est incontestable que l’arrêt Bergoend ne peut, à notre sens, faire table rase de la conception dominante en droit privé selon laquelle la propriété est perpétuelle, en ce sens qu’elle est indépendante de l’exercice du droit (le droit de propriété existe par-delà la disposition, l’usage ou le non-usage du droit) et qu’à l’inverse, le droit de propriété dure autant que son objet.

Il s’en déduit que seule la destruction définitive du bien peut à jamais éteindre le droit de propriété, et encore, pour ce qui concerne les immeubles, cette destruction ou disparition est-elle toute relative, car "les immeubles, par leur rattachement au sol, ont vocation à l’éternité (Ph. Malaurie et L. Aynès, Les biens, Defrénois, 10e édition).

C’est pourquoi nous ne pouvons que suivre l’analyse du professeur Delvolvé selon laquelle l’extinction du droit de propriété paraît, en matière immobilière, se limiter à deux hypothèses, dont nous ne retiendrons que la première, soit :

- celle de la démolition d’un immeuble : rappelant que la destruction d’un édifice n’éteint pas le droit de propriété sur la superficie qui lui servait d’assiette, cet auteur estime que, néanmoins, de même que peuvent être dissociés le droit de propriété sur le sol et le droit de propriété sur les ouvrages construits sur le sol, peuvent être dissociés l’extinction du droit de propriété sur ces ouvrages et le maintien du droit de propriété sur le sol.
La destruction d’un bien immobilier privé pourrait donc entrer sur ce point dans le champ d’application de la voie de fait.

Or, tel est bien le cas de la dépossession d’une concession funéraire, suivie de la destruction des biens immobiliers, même s’il convient de le rappeler, le droit du concessionnaire ou de ses héritiers ou successeurs n’est pas un droit de propriété mais un droit réel immobilier, la disparition d’une tombe engendrant sa destruction définitivement.
 
Même si, selon le commissaire du Gouvernement devant le tribunal des conflits, au regard des conditions posées pour sa réalisation, la voie de fait semble bien, en matière immobilière, "en voie de disparition de fait" (selon le titre du commentaire du professeur Seiller dédié à l’arrêt Bergoend, RJEP n° 712, octobre 2013, n° 38), il ne semble pas que cette théorie puisse s’appliquer à la dépossession d’une concession funéraire, ayant conduit à la destruction des éléments matériels du tombeau et à l’exhumation des corps qui demeurent vraisemblablement régis par le régime de la voie de fait, avec compétence de la juridiction judiciaire pour prononcer les condamnations indemnitaires.

Par voie de conséquence, c’est en se fondant sur la restriction du champ d’application de la voie de fait dans ce domaine et l’explosion corrélative du domaine d’application de l’emprise irrégulière, que le commissaire du Gouvernement proposait au tribunal des conflits de réexaminer la répartition des compétences pour réparer les conséquences de celle-ci, en attribuant, c’est du moins ce qu’il faisait prévaloir, compétence exclusive au juge administratif.
Or, en s’inscrivant dans la logique de ces conclusions, le tribunal des conflits a considéré, dans la décision commentée, que, dans la mesure où seule la dépossession définitive, que sous-entend, au demeurant, l’exigence d’une "juste et préalable indemnité" prévue par l’art. 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, donne compétence au juge judiciaire pour réparer le préjudice résultant d’une telle dépossession, l’atteinte au droit de propriété caractérisée soit par une dépossession temporaire soit par une altération ponctuelle de ses attributs ne peut faire échec au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, donc en attribuant au juge administratif l’intégralité du contentieux de la réparation de l’emprise irrégulière.

Ces conditions constitutionnelles semblant être satisfaites en cas de dépossession d’une concession funéraire, il est envisageable de soutenir que le contentieux "de la réparation financière de l’emprise irrégulière" devrait demeurer dans la compétence de la juridiction judiciaire.

En tout état de cause, les jugements ou arrêts à venir dans ce type de litige, soit des juridictions administratives, soit des juridictions judiciaires, apporteront un éclairage définitif sur l’application et la portée de la décision du tribunal des conflits en date du 9 décembre 2013.

Jean-Pierre Tricon

Instances fédérales nationales et internationales :

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