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Damien-Dutrieux
Damien Dutrieux, consultant au Cridon Nord-Est, maître de conférences associé à l’Université de Lille 2.
Dans un arrêt du 28 octobre 2014, la cour administrative d’appel de Nancy vint statuer sur le refus d’un maire de retirer son autorisation donnée pour une inscription sur un monument funéraire. Néanmoins, à une question qui méritait d’être posée, le juge répond par l’application des principes stricts du retrait en droit administratif.

 

Inscription et police du cimetière

Titulaire de la police du cimetière (Code Général des Collectivités Territoriales [CGCT], art. L. 2213-9), le maire autorise les inscriptions placées sur les pierres tumulaires et les monuments funéraires (CGCT, art. R. 2223-8). Il pourra à cet effet interdire une inscription portant manifestement atteinte à l’ordre public dans le cimetière (CE, 4 févr. 1949, Moulis c/ maire Sète : Rec. CE 1949, p. 52). Néanmoins, ces inscriptions ne sont pas seulement les épitaphes que choisissent les familles pour rendre un dernier hommage au défunt. Il va s’agir également de mentionner des patronymes sur le monument funéraire érigé sur une concession.
Or, les textes demeurent muets sur la question de savoir quels sont les droits des membres de la famille à ce titre. Doivent être distingués celui qui a fondé la sépulture (le fondateur que le CGCT qualifié de "concessionnaire", par opposition aux héritiers de ce dernier qualifiés d’ayants cause (CGCT, art. L. 2223-15) et ses héritiers. Si la jurisprudence reconnaît de nombreuses prérogatives au fondateur (et notamment le droit de désigner les bénéficiaires du droit à l’inhumation – V. M. Perrier-Cussac, "Les droits du titulaire d’une concession funéraire" : JCP N 1990, I, p. 343), elle limite en revanche celles des héritiers du fondateur, tenus en quelque sorte au respect de la volonté initiale de celui-ci.

Qui peut inscrire ?

C’est dans ce cadre qu’est intervenue la première chambre civile de la Cour de cassation, le 12 janvier 2011, qui, au visa de l’art. 1128 du Code civil (les concessions funéraires ont toujours été considérées comme en dehors du commerce ; V. not. D. Dutrieux, "L’inhumation en terrain privé" : JCP N 2006, 1370), a cassé l’arrêt de la cour d’appel de Grenoble du 12 octobre 2009 ayant, notamment, statué sur une demande visant à la suppression d’une inscription d’un nom de famille sur un monument funéraire (Cass. 1re civ., 12 janvier 2011,
n° 09-17.373 : : JCP N, n° 3, 21 janvier 2011, act 149, p. 6, obs. D. Dutrieux).
Parmi les héritiers, certains avaient ajouté leur patronyme, différent de celui du défunt, après avoir procédé à la réfection du caveau. La première chambre civile de la Cour de cassation reproche à la cour d’appel d’avoir débouté l’auteur de la demande visant à la suppression alors qu’en "statuant ainsi, sans constater que le nombre de places disponibles dans le caveau permettrait d’y inhumer les époux Y, lesquels en ce cas ne pourraient exiger l’inscription de leur patronyme avant le décès de l’un d’eux, la cour d’appel n’a pas donné de base légale à sa décision".

Le droit de voir ajouter son nom après sa mort

Ainsi, les héritiers jouissent d’un droit à ajouter, à celui du fondateur, leur patronyme, mais ce droit ne peut s’exercer qu’une fois intervenue une inhumation dans la concession d’une personne possédant ce nom. Les travaux de réfection, comme d’ailleurs le renouvellement (CE, ass., 21 octobre 1955, Méline : Rec. CE 1955, p. 491), opérés pour le compte de l’ensemble des ayants cause et ne modifiant pas les droits respectifs sur la sépulture, ne donnent donc aucun droit particulier à ceux qui les ont réalisés.
Il est possible d’ajouter, comme le rappelle Jean Hérail (JCl. "Notarial Formulaire", Fasc. 10, Vo Sépulture, § 53), qu’étant hors du commerce, les concessions ne peuvent faire l’objet d’une cession à titre onéreux, ni être comprises dans un partage successoral ou après divorce, aussi bien selon la jurisprudence judiciaire (Cass. req., 9 juin 1898 : S. 1898, 1, p. 315 et 1902, 1, p. 134. – CA Paris, 22 mai 1924 : DH 1924, p. 551) que celle administrative (CE, 11 octobre 1957, Hérail : Rec. CE 1957, p. 523 ; AJDA 1957, p. 429, concl. Kahn).

L’inscription soumise à autorisation

Hormis cette question, se pose celle relative à la possibilité de contester le contenu de l’autorisation. Dans l’affaire jugée par la cour administrative d’appel de Nancy le 28 octobre 2014, le titulaire de la concession avait fait graver sur le monument présent sur la sépulture dans laquelle était inhumée sa défunte épouse, une phrase – ou plus précisément la première partie d’une phrase – tirée de l’ouvrage intitulé "Les Nourritures terrestres" d’André Gide. Ayant fait inscrire les mots "Famille !... Je vous hais !" (d’ailleurs, ces simples mots détachés de la phrase complète ne traduisent que très imparfaitement la démonstration de l’auteur dans cet ouvrage), après avoir obtenu l’autorisation de l’adjoint délégué par le maire de Strasbourg à cette fin, le titulaire de la concession a évidemment provoqué ce qu’il avait certainement voulu, à savoir la "réaction" des personnes concernées. En effet, son fils, sa belle-fille, ses petites-filles et le mari de l’une d’elles, après avoir engagé en vain des procédures judiciaires civiles et pénales, ont demandé au maire de Strasbourg de procéder à la suppression de cette inscription, par courrier reçu le 13 décembre 2011, courrier auquel il était répondu par un refus le 5 janvier 2012.
Le tribunal administratif de Strasbourg ayant annulé, par jugement du 26 mars 2014, ce refus et enjoint à la commune de faire disparaître l’inscription, la cour administrative d’appel de Nancy vient prononcer l’annulation du jugement, considérant que le maire ne pouvait que rejeter la demande qui lui était adressée.

L’impossible retrait de l’inscription

Le conflit est réglé le plus simplement possible en application des règles traditionnelles relatives au retrait des actes administratifs créateurs de droits, parmi lesquels figure l’autorisation d’inscription sur un monument funéraire.

Les règles du retrait

Parce qu’elle peut commettre des erreurs, a toujours été admise la possibilité pour l’Administration (ou la personne privée chargée de la gestion d’un service public) d’opérer le retrait d’un acte administratif illégal. Toutefois, ce retrait, c’est-à-dire la disparition du fait de son auteur de l’acte administratif, doit prendre en compte la nécessaire sécurité juridique ; il importe en effet que l’administré puisse, à un moment donné, être certain que l’acte dont il est le bénéficiaire, quand il crée des droits à son profit, ne pourra plus être remis en cause, sera, en quelque sorte, définitif (voir la présentation des règles de retrait en droit administratif par X. Dupré de Boulois, "Les actes administratifs unilatéraux", dans P. Gonod, F. Melleray et P. Yolka [dir.], "Traité de droit administratif ": Dalloz 2011, tome 2, p. 208).
C’est pourquoi la possibilité de faire disparaître l’acte administratif individuel créateur de droits a toujours été encadrée par deux conditions : le retrait ne peut viser que les actes illégaux (sinon, l’Administration n’a aucune raison de faire disparaître, de sa propre initiative, rétroactivement son acte) et doit s’opérer dans un certain délai. Il demeure que si une demande de retrait émane du bénéficiaire de l’acte (et qu’il ne porte pas atteinte aux droits des tiers ; CE 2 février 2011, n° 329254, Sté TV Numéric), peu importent le délai écoulé depuis la naissance de l’acte, et le caractère, légal ou illégal, de celui-ci (CE, Ass., 26 octobre 2001 : Rec. CE p. 497, concl. F. Séners ; RFDA 2002, p. 77, note P. Delvolvé).
Néanmoins, le retrait opéré en réponse à cette demande ne doit pas aggraver la situation du bénéficiaire de l’acte (CE, 23 juillet 1974, ministre de l’Intérieur c/ Sieur Gay : Rec. CE p. 441 ; cité par M. Gros, "Droit administratif – L’angle jurisprudentiel" : coll. "Logiques juridiques", 3e éd. L’Harmattan 2011, p. 165).
Cependant, le délai à respecter variait selon plusieurs critères : acte explicite ou tacite, acte soumis à publicité ou non soumis à publicité, existence d’un pouvoir hiérarchique, etc. Ces règles ont été simplifiées en raison de l’intervention d’une loi et d’une nouvelle jurisprudence : la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’Administration (dite "loi DCRA") et l’arrêt "Ternon" du Conseil d’État (CE, Ass., 26 octobre 2001) ont en effet unifié les différents régimes de retrait, en distinguant deux hypothèses : le retrait des décisions implicites (deux mois) et le retrait des décisions explicites (quatre mois). Il existe aussi des régimes législatifs dérogatoires, en matière d’urbanisme (C. urb., art. L. 424-5).

Pour une décision expresse, comme l’autorisation d’inscription sur un monument funéraire, était donc applicable la jurisprudence "Ternon", c’est-à-dire que le maire de Strasbourg ne pouvait revenir sur la décision adoptée – à supposer qu’elle soit illégale (!) question à laquelle la Cour ne répond pas… – que pendant quatre mois, délai largement dépassé lorsque la famille l’a saisi de la demande de retrait…

Damien Dutrieux

 

Annexe
Cour administrative d’appel de Nancy
N° 14NC00686
Inédit au recueil Lebon
4e chambre – formation à 3
 
M. Couvert-Castera, président
Mme Pascale Rousselle, rapporteur
M. Laubriat, rapporteur public
Hincker et Associés, avocats

lecture du mardi 28 octobre 2014
République française – Au nom du peuple français
[…]
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le CGCT ;
Vu le règlement relatif à la police des cimetières municipaux de la ville de Strasbourg ;
Vu le Code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 30 septembre 2014 :
- le rapport de Mme Rousselle, président assesseur,
- les conclusions de M. Laubriat, rapporteur public,
- et les observations de Me Martinez-White, avocat de M. B..., de Me Olszak, avocat de la ville de Strasbourg, de Me Thuan, avocat des consorts B...-J... ainsi que de Mme A... ;
1. Considérant que M. F... B..., veuf de Mme I... B..., décédée en 2005, a obtenu du maire de Strasbourg, le 26 février 2010, l’autorisation de faire graver sur la stèle de sa concession funéraire, où est inhumée son épouse, la formule " Familles ! ... je vous hais ! André Gide (Les Nourritures terrestres) " ; que son fils, sa belle-fille, ses petites-filles et le mari de l’une d’elles, après avoir engagé en vain des procédures judiciaires civiles et pénales, ont demandé au maire de Strasbourg de procéder à la suppression de cette inscription, par courrier reçu le 13 décembre 2011 ; que leur demande a été rejetée par décision du 5 janvier 2012 ; que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé ce refus et a enjoint à la ville de faire procéder à la suppression de l’inscription litigieuse dans le délai de trente jours à compter de la notification du jugement ;
2. Considérant que les requêtes n° 14NC00686 et no 14NC00687 présentées par M. F... B..., et n° 14NC00947 présentée par la ville de Strasbourg, sont dirigées contre le même jugement et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;
Sur les conclusions de Mme A... :
2. Considérant qu’aux termes de l’art. R. 632-1 du Code de justice administrative : "L’intervention est formée par mémoire distinct" ; qu’à supposer que Mme A..., qui n’était pas partie en première instance, ait entendu, en se joignant aux écritures des défendeurs dans les trois instances, intervenir en appel à l’appui de leurs conclusions, une telle intervention est, sous cette forme, irrecevable et ne peut être admise ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :
3. Considérant qu’aux termes de l’art. L. 2542-10 du CGCT : "Dans les communes où a été instituée la police d’État, le maire reste investi des pouvoirs de police conférés aux administrations municipales par l’art. L. 2542-2 pour tout ce qui intéresse les matières visées aux 1°, 2° pour tout ce qui concerne les bruits de voisinage, 4°, 6°, 7° et 8° de l’article L. 2212-2 ainsi que : 1° Le mode de transport des personnes décédées, les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les cimetières ; (...)" ; que l’art. L. 2542-13 du même Code dispose que :
"Les autorités locales sont spécialement chargées de maintenir l’exécution des lois et règlements qui prohibent les exhumations non autorisées et d’empêcher qu’il ne se commette dans les lieux de sépulture aucun désordre, ou qu’on s’y permette aucun acte contraire au respect dû à la mémoire des morts" ; qu’aux termes de l’art. R. 2223-8 du même Code : "Aucune inscription ne peut être placée sur les pierres tumulaires ou monuments funéraires sans avoir été préalablement soumise à l’approbation du maire" ; qu’aux termes de l’art. 29 du règlement relatif à la police dans les cimetières municipaux de Strasbourg : "(...) L’érection de monuments funéraires et d’encadrements, ainsi que l’apposition d’inscriptions sont soumises à l’information préalable du service gestionnaire des cimetières, à l’exception de croix et tablettes en bois qui ne portent que le nom, les années de naissance et de décès du défunt. (...) Les monuments et signes funéraires qui seraient de nature à porter atteinte au bon ordre ou à la décence sont prohibés" ; qu’enfin, aux termes de l’article 30 dudit règlement : "Toutes les inscriptions autres que les noms, prénoms, date et lieu de naissance et de décès doivent être transmises pour approbation au service gestionnaire des cimetières (...)" ;
4. Considérant que, par décision en date du 26 février 2010, prise en application des dispositions précitées, le maire de Strasbourg a autorisé M. B... à faire figurer l’inscription litigieuse sur le monument funéraire lui appartenant, situé au cimetière Saint-Gall ; que cette décision est une décision individuelle créatrice de droits au profit de son bénéficiaire ;
5. Considérant que, par courrier du 9 décembre 2011, les consorts B...-J... ont contesté l’autorisation ainsi accordée et ont demandé au maire, dans le cadre de ses pouvoirs de police, d’ordonner le retrait de cette inscription ; que ce courrier doit être regardé comme tendant au retrait de l’autorisation accordée le 26 février 2010 à M.B... ;
6. Considérant que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’Administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ;
7. Considérant que, dans ces conditions, à la date à laquelle les consorts B...-J... ont formulé leur demande tendant au retrait de la décision autorisant M. F... B... à faire graver l’inscription litigieuse sur la stèle, et a fortiori à la date à laquelle le maire de Strasbourg a statué sur cette demande, ce dernier était tenu de la rejeter ; qu’il s’ensuit que tous les moyens invoqués par les consorts B...-J... à l’encontre de la décision attaquée du maire de la commune de Strasbourg étaient inopérants ;
8. Considérant que les consorts B...-J... ne peuvent utilement soutenir que le principe rappelé au point 6 porte atteinte au droit d’accès à un tribunal, garanti par l’art. 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et au droit à un recours effectif, garanti par l’art. 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, dès lors que ce principe, qui concerne les conditions dans lesquelles l’Administration peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, est sans incidence sur l’exercice par les tiers d’un recours contentieux contre une telle décision ;
9. Considérant qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens des requêtes, que M. F... B... et la commune de Strasbourg sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision par laquelle le maire de cette commune a refusé de procéder au retrait de l’autorisation accordée à M. F... B... ;
 
Sur les conclusions à fin de sursis à exécution :
10. Considérant que le présent arrêt statue sur les conclusions tendant à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 26 mars 2014 ; qu’il n’y a, par suite, plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 14NC00686 par laquelle M. B... demande qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement ;
 
Sur l’application des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative :
11. Considérant que les dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative font obstacle à ce que M. F... B..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à verser aux consorts B...-J... la somme qu’ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de les condamner à verser à M. F... B...la somme qu’il demande au titre de ces dispositions ;
 
D é c i d e :
Art. 1er : Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 14NC00686.
Art. 2 : L’intervention de Mme A... n’est pas admise.
Art. 3 : Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg en date du 26 mars 2014 est annulé.
Art. 4 : La demande présentée par M. C... B..., Mme K... B..., Mme M... B..., Mme G... J... et M. D... J... devant le tribunal administratif de Strasbourg ainsi que leurs conclusions devant la cour sont rejetées.
Art. 5 : Le surplus des conclusions de la requête de M. F... B... est rejeté.
Art. 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... B..., à la ville de Strasbourg, à M. C... B..., à Mme K... B...née L..., à Mme M... B..., à Mme G... J... née B..., à M. D... J...et à Mme H... A....

 

 

Instances fédérales nationales et internationales :

CPFM - Confédération des Professionnels du Funéraire et de la Marbrerie FFPF - Fédération Française des Pompes Funèbres UPPFP - Union du Pôle Funéraire Public CSNAF - Chambre Syndicale Nationale de l'Art Funéraire UGCF - Union des Gestionnaires de Crématoriums Français FFC - Fédération Française de Crémation EFFS - European Federation or Funeral Services FIAT-IFTA - Fédération Internationale des Associations de Thanatoloques - International Federation of Thanatologists Associations