Le renouvellement des concessions funéraires

Bien souvent la question de la pérennité de sa sépulture se trouve au centre des préoccupations du titulaire d’une concession. Dans l’hypothèse d’une concession délivrée pour un temps donné, la commune n’étant nullement tenue d’accepter le renouvellement de la concession lorsque la demande n’émane pas d’une personne justifiant de la qualité d’héritier de son fondateur, la concession sera reprise par la commune à l’issue du délai de deux années ouvert par le Code général des collectivités territoriales (CGCT) pour renouveler (art. L. 2223-15). Cependant, si la commune peut refuser le renouvellement de la concession par un tiers, rien ne lui interdit de l’accepter, mais dans ce cas, ce tiers n’obtient aucun droit sur la concession (il est strictement interdit de modifier le nom du titulaire de la concession à cette occasion).

L’attitude du maire doit être guidée par le souci d’une bonne gestion des sépultures dans son cimetière. Si le cimetière ne connaît aucun risque de saturation rapide, et que la demande de renouvellement concerne une concession entretenue, le maire peut naturellement accepter le renouvellement opéré par un tiers (à l’exception de l’hypothèse d’un monument funéraire présent sur la sépulture, et risquant de s’effondrer rapidement en l’absence d’entretien). En revanche, dans l’hypothèse où se posent des problèmes de places disponibles dans le cimetière, le maire reprendra les concessions après le délai de deux années, qui suit l’arrivée à l’échéance de la concession, si le renouvellement n’a pas été demandé par un ayant droit du fondateur de celle-ci - à moins que, des raisons historiques ou architecturales le conduisent à favoriser le renouvellement.

Une faculté encadrée par le CGCT

Selon les alinéas 2, 3 et 4 de l’article L. 2223-15 du CGCT (ancien article L. 361-15 du code des communes), le renouvellement des concessions funéraires délivrées pour un temps déterminé se fait sur place, et il ne peut être opposé au concessionnaire un refus fondé sur un nouvel aménagement du cimetière, que le maintien de la concession viendrait contrarier.
Si le dernier alinéa, comme il a été précisé, limite le nombre de personnes pouvant renouveler, d’autres dispositions de cet article posent des règles strictes concernant le prix du renouvellement. En effet, il est prévu que les concessions "sont renouvelables au prix du tarif en vigueur au moment du renouvellement".
Or, existe une difficulté majeure dans l’interprétation dont est susceptible cette expression contenue dans l’aliéna 2 de l’article L. 2223-15 précité.

Une formulation ambiguë

Deux acceptions peuvent effectivement s’appliquer concernant ce texte ; soit il s’agit du tarif applicable au jour où le renouvellement est demandé par "les concessionnaires ou leurs ayants cause" (article L. 2223-15 in fine), soit il s’agit du jour, où la concession arrive à échéance.

La première acception semblait recueillir la faveur des communes, puisque le concessionnaire ou ses ayants cause, qui tardait à renouveler subissaient les augmentations des tarifs intervenues entre l’arrivée à échéance de la concession et la date effective du renouvellement. En d’autres termes, plus le renouvellement était demandé tôt après l’arrivée à échéance, plus le demandeur avait une chance de payer moins cher son renouvellement.
Non seulement cette solution était régulièrement pratiquée, mais encore elle semblait correspondre à la bonne interprétation juridique, puisque le juge administratif l’avait validée.
En effet, la cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 14 avril 2005, avait considéré que :
"(…) le renouvellement d’une concession funéraire n’intervient pas nécessairement à l’expiration de la durée pendant laquelle le terrain a été initialement concédé, mais peut être anticipé ou différé pendant une période de deux ans ; qu’il ne devient effectif que par le paiement d’une nouvelle redevance ; que, dès lors, le tarif applicable est celui qui est en vigueur au moment où le concessionnaire ou ses ayants cause procèdent effectivement au renouvellement de la concession et non celui en vigueur à la date à laquelle ladite concession arrive à expiration ; (…)" (CAA Paris 14 avril 2005, Ville de Paris, req. n° 01PA00181 : Collectivités territoriales - Intercommunalité, novembre 2005, comm. 206, p. 25, obs. D. Dutrieux)

Une interprétation remise en cause

Dans l’affaire jugée par la cour administrative d’appel de Paris en 2005, une concession de famille avait été acquise le 16 août 1960 pour une durée de trente ans dans le cimetière parisien de Bagneux ; arrivée à expiration le 16 août 1990, M. X n’en avait sollicité le renouvellement qu’à partir du 9 août 1992. Cependant, le tarif des concessions avait été augmenté par délibération du conseil municipal en date du 13 avril 1992 (les nouveaux tarifs étant applicables à compter du 1er juillet 1992). M. X demandait à renouveler la concession funéraire non pas au nouveau tarif, mais à celui applicable à la date d’expiration de la concession (le prix de la concession avait effectivement presque doublé en 1992 !).
Or, après son échec devant la cour, le requérant s’est pourvu en cassation devant le conseil d’état qui, dans une décision du 21 mai 2007, a pris une position diamétralement opposée.
S’il rappelle que la concession funéraire est un contrat administratif, qui se différencie des autres contrats portant occupation du domaine public en ceci, qu’il n’est ni précaire ni révocable (CE, Ass., 21 octobre 1955, Demoiselle Méline : Rec. CE p. 491), le conseil d’état donne la réelle signification de l’expression contenue dans l’article L. 2223-15 précité. Il ne s’agit donc pas, pour le conseil d’état, du jour de la demande de renouvellement (comme l’avait indiqué la cour administrative d’appel), mais du jour de l’échéance de la concession.

Les conséquences de cet arrêt du 21 mars 2007

Cet arrêt pose une importante question ayant trait au problème de la rétroactivité des actes administratifs. En effet, si le demandeur doit payer le prix du jour de l’arrivée à échéance, il semble logique, que c’est de cette date que doit repartir le contrat renouvelé. Ainsi, le concessionnaire n’a pas à "accélérer" la date de son renouvellement puisque, que ce renouvellement soit demandé le lendemain de l’arrivée à échéance, ou la veille du second anniversaire de celle-ci, le titulaire de la concession sait qu’il payera le même prix.
Il est par ailleurs possible d’observer, qu’avant la délivrance de la concession renouvelée doit être émis un titre de recettes qui, quant à lui, sera non seulement rétroactif, mais imposera au comptable public d’appliquer des tarifs, qui ne seront plus en vigueur (ce qui ne va pas forcément être simple pour le comptable). Comme il a pu être observé, dès lors qu’il s’agit d’une interprétation donnée par le conseil d’état de l’article L. 2223-15 du CGCT, il s’agira d’une exception, expressément prévue par le législateur, au principe de la non-rétroactivité et les comptables devraient s’y plier. Mais, force est d’admettre, que d’un point de vue pratique l’interprétation de la cour administrative d’appel de Paris avait l’avantage de la simplicité pour les agents et usagers, en visant les tarifs applicables au jour de la demande (voir le commentaire de cet arrêt dans La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 28, 9 Juillet 2007, 2185 par D. Dutrieux).

Conseil d’État, 21 mai 2007, req. n° 281615
(…)
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la famille de M. A a acquis le 16 août 1960 une concession funéraire d’une durée de trente ans dans le cimetière parisien de Bagneux ; que cette concession est arrivée à expiration le 16 août 1990 ; que M. A n’en a sollicité le renouvellement que le 9 août 1992 en demandant à verser une redevance de 4 160 F (634,19 euros), somme correspondant au tarif en vigueur à la date d’échéance de sa concession ; que la ville de Paris a refusé d’appliquer ce tarif au motif que, par délibération du 13 avril 1992, le conseil de Paris avait porté à 8 000 F (1219,59 euros) le montant de la redevance applicable à compter du 1er juillet 1992 aux concessions trentenaires ; que M. A se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 14 avril 2005 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a annulé le jugement du tribunal administratif de Paris du 25 octobre 2000, qui avait fait droit à sa demande d’annulation de ce refus.

Considérant qu’aux termes de l’article L. 361-13 du code des communes, en vigueur au moment des faits : Les communes peuvent, sans toutefois êtres tenues, d’instituer l’ensemble des catégories ci-après énumérées, accorder dans leurs cimetières :

Des concessions temporaires accordées pour quinze ans au plus.
Des concessions trentenaires.
Des concessions cinquantenaires.
Des concessions perpétuelles.

Qu’aux termes de l’article L. 361-14 du même code : Les concessions sont accordées moyennant le versement d’un capital, dont le montant est fixé par le conseil municipal. Qu’aux termes de l’article L. 361-15 du même code : Les concessions temporaires, les concessions trentenaires et les concessions cinquantenaires sont renouvelables au prix du tarif en vigueur au moment du renouvellement.
A défaut du paiement de cette nouvelle redevance, le terrain concédé fait retour à la commune. Il ne peut cependant être repris par elle que deux années révolues après l’expiration de la période pour laquelle le terrain a été concédé.
Dans l’intervalle de ces deux années, les concessionnaires ou leurs ayants cause, peuvent user de leur droit de renouvellement. ; qu’il résulte de ces dispositions, que le titulaire d’une concession funéraire temporaire, trentenaire ou cinquantenaire, bénéficie, à la date d’expiration de la période pour laquelle le terrain a été précédemment concédé, d’un droit au renouvellement de sa concession et que, s’il dispose d’un délai de deux ans pour exercer ce droit en formulant une demande en ce sens et en acquittant la redevance capitalisée payable par avance au titre de la nouvelle période. Celle-ci court dans tous les cas à compter de la date d’échéance de la précédente concession, qui est celle à laquelle s’opère le renouvellement ; que, dès lors, le montant de la redevance due est celui applicable à cette date.
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la cour administrative d’appel de Paris a commis une erreur de droit en jugeant que le renouvellement d’une concession ne devient effectif que par le paiement d’une nouvelle redevance. Et, en en déduisant que c’est le tarif en vigueur à la date de ce paiement qu’il y a lieu d’appliquer, et non celui en vigueur à la date à laquelle la précédente période de concession s’est achevée ; que, par suite, M. A est fondé à demander l’annulation de l’arrêt attaqué. (…).