En autorisant l’inhumation de membres de la famille du concessionnaire, et du concessionnaire lui-même, dans une concession funéraire fondée exclusivement pour l’inhumation du fils de ce dernier, la commune commet une faute susceptible d’engager sa responsabilité, à défaut de pouvoir démontrer que le fondateur de la sépulture avait souhaité transformer cette dernière en concession de famille.
La commune connaît l’obligation de posséder un ou plusieurs terrains spécialement aménagés pour l’inhumation des morts (CGCT, art. L. 2223-1). L’article L. 2223-3 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) ouvre à quatre catégories de personnes le droit d’être inhumé dans le cimetière communal. Cependant, pour ces inhumations, coexistent deux modes différents de sépulture. Est prévu dans le cimetière, en effet, un terrain commun, qui est constitué d’emplacements individuels - contrairement à la "fosse commune" de l’ancien régime - destinés à accueillir gratuitement les corps pour une durée minimale de cinq années (CGCT, art. R. 2223-5), c’est-à-dire le temps théoriquement nécessaire à la nature pour accomplir son œuvre. Néanmoins, l’inhumation dans le terrain commun demeure l’exception par rapport à la seconde option, l’inhumation en concession (V. Denis Piveteau, concl. sur CE, sect., 5 déc. 1997, Cne Bachy c/ Saluden-Laniel : AJDA 1998, p. 258) qui peut se définir (V. D. Dutrieux, Opérations funéraires : JurisClasseur Collectivités territoriales, fasc. 717, n° 163) comme la possibilité offerte à une personne de faire l’acquisition à titre onéreux, pour un temps déterminé ou de façon perpétuelle, d’un emplacement dans un cimetière communal, emplacement où elle pourra fonder sa sépulture et, éventuellement, celle de son conjoint, de ses enfants et successeurs (CGCT, art. L. 2223-13).
Portant sur un bien immobilier - une parcelle de terrain - appartenant à la commune et intégré dans le domaine public de celle-ci (CE, 28 juin 1935, Marécar : DP 1936, 3, p. 20, concl. Latournerie, note M. Waline), le contrat à la base de la concession est un contrat portant occupation du domaine public. Après quelques hésitations jurisprudentielles (V. notamment F. Moderne, Le droit des concessions funéraires : Quot. jur. 25 nov. 1980, p. 3. - C. Lavialle, Domanialité publique et concessions de sépultures : Petites affiches 29 mars 1985, p. 8), l’acte octroyant une concession funéraire a logiquement été qualifié de contrat administratif (CE, ass., 21 oct. 1955, Méline : Rec. CE, p. 491). Cependant, à la différence des autres contrats portant occupation du domaine public, la concession funéraire n’est ni précaire ni révocable. Naturellement, la présence de la parcelle octroyée dans le domaine public communal interdit de considérer que le titulaire d’une concession jouit juridiquement d’un véritable droit de propriété sur le terrain concédé.
A été reconnu au profit du concessionnaire un droit réel immobilier d’une nature particulière (la loi du 5 janv. 1988 d’amélioration de la décentralisation, créant des droits réels immobiliers sur les biens du domaine public [art. 13-I], ne s’applique pas aux concessions funéraires. - V. sur cette question : E. Boehler, Le droit du concessionnaire de sépulture après la loi du 5 janv. 1998 : Dr. adm. mai 1991, chron. p. 1. - Rép. min. n° 47007 : Joan Q 26 oct. 1992 p. 4920) qui bénéficie d’un régime très protecteur s’apparentant souvent à celui du droit de propriété (V. S. Fromont, La nature du droit du titulaire d’une concession funéraire : JCP G 2002, II, 10101).
L’affaire qu’a eu à trancher la cour administrative d’appel de Versailles mobilisait la maîtrise de ces données préalablement exposées. Pour le juge administratif, s’agissant du respect d’un contrat, il importait pour la commune d’en vérifier la lettre et éventuellement la volonté du concessionnaire. Cette absence de vérification, constitutive d’une faute, engage la responsabilité de la commune, en raison d’atteinte aux droits des ayants cause de la sépulture, qui bien que grave n’est néanmoins pas en l’espèce constitutive d’une emprise irrégulière.
1 - La nature de la concession et la volonté de son fondateur
Il est habituel de distinguer les concessions funéraires selon leurs différentes durées. En effet, les communes peuvent, sans toutefois être tenues d’instituer l’ensemble des catégories, accorder dans leurs cimetières, des concessions temporaires pour quinze ans au plus, des concessions trentenaires, des concessions cinquantenaires ou des concessions perpétuelles (CGCT, art. L. 2223-14).
- Les concessions distinguées selon les corps susceptibles d’être inhumés
C’est cependant oublier qu’une seconde distinction s’impose, distinction que rappelle clairement la cour administrative d’appel de Versailles dans son arrêt du 6 juil. 2010. Il importe de relever que l’acte de concession détermine la (concession individuelle) ou les personnes (concession collective) qui y seront inhumées, l’inhumation d’une personne non mentionnée étant en théorie impossible, sauf modification du contrat qui doit logiquement être décidée d’un commun accord entre le maire et le concessionnaire. Toutefois, le juge administratif reconnaît au fondateur de la sépulture - à noter que les textes qualifient de concessionnaire le fondateur de la sépulture, ses héritiers étant qualifiés d’ayants cause de la concession (V. par exemple : CGCT, article L. 2223-13) - le droit de modifier par décision unilatérale la nature de la concession (V. récemment TA Versailles 4 juil. 2008, n° 0603232 : AJDA 2009, p. 51, concl. Ph. Grimaud).
La concession de famille, quant à elle, a vocation à recevoir outre le corps du concessionnaire, ceux de son conjoint, de ses successeurs et de leurs conjoints, de ses ascendants, de ses alliés et de ses enfants adoptifs, voire ceux de personnes unies au concessionnaire par des liens particuliers d’affection (CE, sect., 11 oct. 1957, Cts Hérail : Ajda 1957, p. 429, concl. Kahn. - Rép. min. n° 21280 : JOAN Q 22 janv. 1990, p. 368).
Comme l’affirme régulièrement le ministère de l’Intérieur dans ses réponses écrites aux parlementaires, "le titulaire de la concession demeure le régulateur du droit à inhumation dans la concession" (Rép. min. n° 47006 : JOAN Q 26 oct. 1992, p. 4919. - V. M. Perrier-Cussac, Les droits du titulaire d’une concession funéraire : JCP N. 1990, doctr. p. 343 ; où l’auteur distingue bien les prérogatives du concessionnaire - fondateur - de celles de ses ayants cause) ; c’est en effet lui, et lui seul, qui peut décider qui peut être inhumé dans sa concession funéraire. Ses héritiers ne peuvent évidemment modifier la nature de la concession fondée.
- Le droit du fondateur de transformer la concession en concession de famille
Lorsqu’il s’agit d’une concession individuelle ou collective, le fondateur - contrairement à ses héritiers par la suite - peut autoriser d’autres inhumations que celles de la ou des personnes nommément désignées, et ainsi transformer cette dernière en concession familiale (V. TA Versailles 4 juil. 2008, précité).
Toutefois, il est formellement interdit au titulaire d’une concession funéraire d’y faire inhumer un animal (CE, 17 avr. 1963, Blois : Rec. CE, p. 223 [la fameuse affaire du chien Félix]). Le titulaire de la concession pourra également exclure expressément (CAA Bordeaux, 3 nov. 1997, Gilbert Lavé, req. n° 96-BX01838 : Juris-Data n° 1997-048248) certains membres de sa famille ou à l’inverse prévoir que seules certaines personnes pourront y être inhumées, y compris des personnes n’appartenant pas à la famille mais avec lesquelles le concessionnaire est uni par des liens d’affection (CE, sect., 11 oct. 1957, Cts Hérail, précité ; CA Montpellier 11 sept. 2007, Juris-Data n° 2007-347148 ; V. D. Dutrieux, Volonté du défunt et volonté du fondateur de la sépulture : JCP N 2008, 1178). Seul le fondateur de la concession peut d’ailleurs proposer la rétrocession (abandon contre remboursement partiel au prorata temporis) de cette dernière à la commune (Rép. min. n° 57159, Joan Q 12 juil. 2005 p. 6909).
Ce principe, selon lequel le fondateur demeure régulateur du droit à l’inhumation, a été expressément rappelé par la première chambre civile de la Cour de cassation (Cass. 1° civ., 17 déc. 2008, pourvoi n°07-17.596 : Juris-Data 2008-046350 ; JCP A 2009, 2049, note D. Dutrieux).
- Les restrictions inhérentes aux concessions individuelles ou collectives
Dans l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles, le juge applique à la lettre ces principes. Il vérifie d’abord la nature de la concession (en l’espèce individuelle), puis s’assure que le fondateur n’a pas souhaité la transformer en sépulture familiale. Ici, le juge relève à juste titre que l’inhumation du fondateur avec son fils prédécédé (dans la concession fondée pour la seule inhumation de ce dernier) ne prouve pas, à elle seule, la modification de la nature de la sépulture, puisque cette inhumation a pu être sollicitée par la personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles, sans qu’elle corresponde nécessairement à une volonté clairement exprimée du fondateur (sur la détermination de la volonté du défunt, V. notamment le § 426 de l’Instruction générale relative à l’état civil du 11 mai 1999 [mise à jour par l’Instruction du 29 mars 2002]).
2 - La responsabilité de la commune pour faute
Pour saisir l’arrêt commenté, deux rappels préalables s’imposent. Tout d’abord concernant la compétence, il faut rappeler que la doctrine distingue traditionnellement, à propos des concessions funéraires, deux contentieux différents : à côté d’un contentieux du "statut juridique du tombeau" dont la connaissance relève du juge administratif, existe un contentieux du "droit à sépulture" qui échoit à la compétence du juge judiciaire (V. J. Dufau, Le domaine public : 5e éd., Le Moniteur 2001, p. 519). Comme le relève la cour administrative d’appel de Versailles, il ne s’agissait pas dans cette affaire de connaître les droits respectifs des ayants cause sur la sépulture (contentieux judiciaire), mais de vérifier le respect par le maire, à l’occasion de la délivrance des autorisations d’inhumation, des obligations de la commune souscrites à l’occasion de la délivrance de la concession. Ensuite, le contentieux du cimetière est particulier en ce sens que c’est essentiellement dans le cadre de la responsabilité en matière de police qu’il est abordé. En effet, avec l’arrêt "Cauchoix", le juge administratif a procédé à une extension des pouvoirs de police du cimetière du maire au détriment de la compétence en matière de gestion de cette parcelle du domaine public (CE, 20 févr. 1946, Cauchoix : Rec. CE., p. 53). Dès lors, les pouvoirs de police englobent ce qu’il conviendrait de qualifier de pouvoirs de gestion du domaine public en dehors de cet espace public particulier qu’est le cimetière.
Certains auteurs expliquent cet élargissement de compétence au profit du maire par la nécessité, pour le juge, de protéger la liberté des particuliers dans le cimetière et le droit qu’ils possèdent d’honorer leurs morts. En effet, dans le cadre de ses pouvoirs de police, le maire est limité par leur objet - maintien de l’ordre, neutralité et décence - alors que la gestion d’une parcelle du domaine public permet de viser d’autres objectifs d’intérêt général (V. notamment, M.-T. Viel, Droit funéraire et gestion des cimetières : "Administration locale", Berger-Levrault, 2e éd. 1999, p. 272).
3 - La responsabilité engagée pour non-respect de la lettre du contrat
La responsabilité de la commune de Montainville est engagée en l’espèce parce qu’elle n’a pas respecté le contrat conclu avec le grand-père des requérantes, en autorisant l’inhumation de plusieurs corps dans une concession fondée pour la seule inhumation du fils du concessionnaire. S’il n’est pas nécessaire de revenir longuement sur l’exigence de la faute simple plutôt que la faute lourde à partir de la fin des années 1990 (V. D. Dutrieux, Activités funéraires, fiche n° 007 in C. Ribot [dir.], Les collectivités territoriales et leurs responsabilités : coll. Juris-Compact, éd. JurisClasseur, févr. 2003), le juge ayant suivi en cela un mouvement général du droit administratif, il convient d’observer que le juge ne qualifie pas l’atteinte portée au droit des ayants cause de la concession comme étant constitutive d’une emprise irrégulière (la violation des droits des requérants n’est pas d’une telle gravité que la théorie de la voie de fait aurait pu trouver à s’appliquer en l’espèce). Or, il est possible de rappeler que, lors d’une telle atteinte, la compétence en matière de responsabilité devient judiciaire (CE, 12 déc. 1986, Mme Barjot c/ Cne de Lanespède : Dr. adm. 1987 comm. 89). La constatation d’une emprise irrégulière, c’est-à-dire d’une atteinte (une occupation ou une dépossession, temporaire ou définitive, partielle ou totale, commise par l’Administration, sur une propriété immobilière.
– V. R. Chapus, Droit administratif général : 11e éd., t. 1, Montchrestien 1997, n° 1086, p. 778) à une propriété privée commise par l’Administration, a pour effet de donner compétence au juge judiciaire pour indemniser le préjudice subi par le propriétaire. Bien que le concessionnaire ne possède pas un véritable droit de propriété sur la concession, mais un droit réel immobilier d’une nature particulière (T. confl., 6 juil. 1981, Jacquot c/ Cne de Maixe : Gaz. Pal. 1982, p. 290, note M. Melin), la théorie de l’emprise irrégulière est étendue aux concessions funéraires (TA Versailles, 19 déc. 1989, Flageolet-Lardenois ; Rec. TA 1990, p. 62. – CAA Nancy, 2 juil. 1991 n° 89NC01389, Cts Tahir. - Cass. 1re civ. 29 mai 2001, Gérard Camy c/ Cne de Lagor : Collectivités territoriales - Intercommunalité, déc. 2001, comm. 293, note D. Dutrieux).
4 - L’absence d’emprise irrégulière
Toutefois, l’inhumation par erreur du corps d’une personne étrangère à la famille titulaire de la concession a certes engagé la responsabilité de l’Administration, mais n’a pas constitué aux yeux du juge administratif, une emprise irrégulière (TA Lille, 11 mars 1999, M. Belkacem Kheddache, Mme Dehbia Kheddache c/ Cne de Maubeuge : AJDA 1999, p. 1026, note D. Dutrieux). A fortiori, en l’espèce, l’erreur sur la nature de la concession - qui n’a pas dépossédé les requérants de la sépulture - et l’inhumation de membres de la famille, dans son acception caractéristique - puisque s’y trouvent les conjoints du concessionnaires et de ses ayants cause - en matière de concession funéraire ne pouvait logiquement amener à reconnaître une emprise irrégulière. Néanmoins, il est possible de rappeler que les requérantes ne peuvent obtenir l’exhumation des défunts inhumés dans la concession où repose la dépouille de leur père, et notamment ne pourront, sauf accord du plus proche parent de ce défunt, faire exhumer le corps de la personne dont l’inhumation a provoqué ce contentieux (TA Caen, 19 mars 2002, Harel : Collectivités territoriales - Intercommunalité, juin 2002, p. 16). Les conséquences de la faute du maire sont plus importantes que l’arrêt peut le laisser penser puisqu’il n’y aura pas, en quelque sorte, de "remise en état" de la sépulture telle qu’elle aurait dû être.
Outre les dommages et intérêts (nécessairement symboliques s’agissant d’un préjudice moral, les requérantes ne pouvant par ailleurs arguer d’avoir été privées du droit d’être inhumées dans la sépulture), la commune va devoir rembourser les frais des requérantes au titre de l’article L. 761-1 du Code de la justice administrative (à hauteur de 1 000 € chacune). Force est d’admettre que la sanction n’est pas purement symbolique pour une commune modeste.
Cet arrêt doit donc amener les communes et leurs maires à toujours vérifier les titres des concessions avant d’accorder les autorisations d’inhumation sollicitées, les termes du contrat devant être respectés.
Portant sur un bien immobilier - une parcelle de terrain - appartenant à la commune et intégré dans le domaine public de celle-ci (CE, 28 juin 1935, Marécar : DP 1936, 3, p. 20, concl. Latournerie, note M. Waline), le contrat à la base de la concession est un contrat portant occupation du domaine public. Après quelques hésitations jurisprudentielles (V. notamment F. Moderne, Le droit des concessions funéraires : Quot. jur. 25 nov. 1980, p. 3. - C. Lavialle, Domanialité publique et concessions de sépultures : Petites affiches 29 mars 1985, p. 8), l’acte octroyant une concession funéraire a logiquement été qualifié de contrat administratif (CE, ass., 21 oct. 1955, Méline : Rec. CE, p. 491). Cependant, à la différence des autres contrats portant occupation du domaine public, la concession funéraire n’est ni précaire ni révocable. Naturellement, la présence de la parcelle octroyée dans le domaine public communal interdit de considérer que le titulaire d’une concession jouit juridiquement d’un véritable droit de propriété sur le terrain concédé.
A été reconnu au profit du concessionnaire un droit réel immobilier d’une nature particulière (la loi du 5 janv. 1988 d’amélioration de la décentralisation, créant des droits réels immobiliers sur les biens du domaine public [art. 13-I], ne s’applique pas aux concessions funéraires. - V. sur cette question : E. Boehler, Le droit du concessionnaire de sépulture après la loi du 5 janv. 1998 : Dr. adm. mai 1991, chron. p. 1. - Rép. min. n° 47007 : Joan Q 26 oct. 1992 p. 4920) qui bénéficie d’un régime très protecteur s’apparentant souvent à celui du droit de propriété (V. S. Fromont, La nature du droit du titulaire d’une concession funéraire : JCP G 2002, II, 10101).
L’affaire qu’a eu à trancher la cour administrative d’appel de Versailles mobilisait la maîtrise de ces données préalablement exposées. Pour le juge administratif, s’agissant du respect d’un contrat, il importait pour la commune d’en vérifier la lettre et éventuellement la volonté du concessionnaire. Cette absence de vérification, constitutive d’une faute, engage la responsabilité de la commune, en raison d’atteinte aux droits des ayants cause de la sépulture, qui bien que grave n’est néanmoins pas en l’espèce constitutive d’une emprise irrégulière.
1 - La nature de la concession et la volonté de son fondateur
Il est habituel de distinguer les concessions funéraires selon leurs différentes durées. En effet, les communes peuvent, sans toutefois être tenues d’instituer l’ensemble des catégories, accorder dans leurs cimetières, des concessions temporaires pour quinze ans au plus, des concessions trentenaires, des concessions cinquantenaires ou des concessions perpétuelles (CGCT, art. L. 2223-14).
- Les concessions distinguées selon les corps susceptibles d’être inhumés
C’est cependant oublier qu’une seconde distinction s’impose, distinction que rappelle clairement la cour administrative d’appel de Versailles dans son arrêt du 6 juil. 2010. Il importe de relever que l’acte de concession détermine la (concession individuelle) ou les personnes (concession collective) qui y seront inhumées, l’inhumation d’une personne non mentionnée étant en théorie impossible, sauf modification du contrat qui doit logiquement être décidée d’un commun accord entre le maire et le concessionnaire. Toutefois, le juge administratif reconnaît au fondateur de la sépulture - à noter que les textes qualifient de concessionnaire le fondateur de la sépulture, ses héritiers étant qualifiés d’ayants cause de la concession (V. par exemple : CGCT, article L. 2223-13) - le droit de modifier par décision unilatérale la nature de la concession (V. récemment TA Versailles 4 juil. 2008, n° 0603232 : AJDA 2009, p. 51, concl. Ph. Grimaud).
La concession de famille, quant à elle, a vocation à recevoir outre le corps du concessionnaire, ceux de son conjoint, de ses successeurs et de leurs conjoints, de ses ascendants, de ses alliés et de ses enfants adoptifs, voire ceux de personnes unies au concessionnaire par des liens particuliers d’affection (CE, sect., 11 oct. 1957, Cts Hérail : Ajda 1957, p. 429, concl. Kahn. - Rép. min. n° 21280 : JOAN Q 22 janv. 1990, p. 368).
Comme l’affirme régulièrement le ministère de l’Intérieur dans ses réponses écrites aux parlementaires, "le titulaire de la concession demeure le régulateur du droit à inhumation dans la concession" (Rép. min. n° 47006 : JOAN Q 26 oct. 1992, p. 4919. - V. M. Perrier-Cussac, Les droits du titulaire d’une concession funéraire : JCP N. 1990, doctr. p. 343 ; où l’auteur distingue bien les prérogatives du concessionnaire - fondateur - de celles de ses ayants cause) ; c’est en effet lui, et lui seul, qui peut décider qui peut être inhumé dans sa concession funéraire. Ses héritiers ne peuvent évidemment modifier la nature de la concession fondée.
- Le droit du fondateur de transformer la concession en concession de famille
Lorsqu’il s’agit d’une concession individuelle ou collective, le fondateur - contrairement à ses héritiers par la suite - peut autoriser d’autres inhumations que celles de la ou des personnes nommément désignées, et ainsi transformer cette dernière en concession familiale (V. TA Versailles 4 juil. 2008, précité).
Toutefois, il est formellement interdit au titulaire d’une concession funéraire d’y faire inhumer un animal (CE, 17 avr. 1963, Blois : Rec. CE, p. 223 [la fameuse affaire du chien Félix]). Le titulaire de la concession pourra également exclure expressément (CAA Bordeaux, 3 nov. 1997, Gilbert Lavé, req. n° 96-BX01838 : Juris-Data n° 1997-048248) certains membres de sa famille ou à l’inverse prévoir que seules certaines personnes pourront y être inhumées, y compris des personnes n’appartenant pas à la famille mais avec lesquelles le concessionnaire est uni par des liens d’affection (CE, sect., 11 oct. 1957, Cts Hérail, précité ; CA Montpellier 11 sept. 2007, Juris-Data n° 2007-347148 ; V. D. Dutrieux, Volonté du défunt et volonté du fondateur de la sépulture : JCP N 2008, 1178). Seul le fondateur de la concession peut d’ailleurs proposer la rétrocession (abandon contre remboursement partiel au prorata temporis) de cette dernière à la commune (Rép. min. n° 57159, Joan Q 12 juil. 2005 p. 6909).
Ce principe, selon lequel le fondateur demeure régulateur du droit à l’inhumation, a été expressément rappelé par la première chambre civile de la Cour de cassation (Cass. 1° civ., 17 déc. 2008, pourvoi n°07-17.596 : Juris-Data 2008-046350 ; JCP A 2009, 2049, note D. Dutrieux).
- Les restrictions inhérentes aux concessions individuelles ou collectives
Dans l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles, le juge applique à la lettre ces principes. Il vérifie d’abord la nature de la concession (en l’espèce individuelle), puis s’assure que le fondateur n’a pas souhaité la transformer en sépulture familiale. Ici, le juge relève à juste titre que l’inhumation du fondateur avec son fils prédécédé (dans la concession fondée pour la seule inhumation de ce dernier) ne prouve pas, à elle seule, la modification de la nature de la sépulture, puisque cette inhumation a pu être sollicitée par la personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles, sans qu’elle corresponde nécessairement à une volonté clairement exprimée du fondateur (sur la détermination de la volonté du défunt, V. notamment le § 426 de l’Instruction générale relative à l’état civil du 11 mai 1999 [mise à jour par l’Instruction du 29 mars 2002]).
2 - La responsabilité de la commune pour faute
Pour saisir l’arrêt commenté, deux rappels préalables s’imposent. Tout d’abord concernant la compétence, il faut rappeler que la doctrine distingue traditionnellement, à propos des concessions funéraires, deux contentieux différents : à côté d’un contentieux du "statut juridique du tombeau" dont la connaissance relève du juge administratif, existe un contentieux du "droit à sépulture" qui échoit à la compétence du juge judiciaire (V. J. Dufau, Le domaine public : 5e éd., Le Moniteur 2001, p. 519). Comme le relève la cour administrative d’appel de Versailles, il ne s’agissait pas dans cette affaire de connaître les droits respectifs des ayants cause sur la sépulture (contentieux judiciaire), mais de vérifier le respect par le maire, à l’occasion de la délivrance des autorisations d’inhumation, des obligations de la commune souscrites à l’occasion de la délivrance de la concession. Ensuite, le contentieux du cimetière est particulier en ce sens que c’est essentiellement dans le cadre de la responsabilité en matière de police qu’il est abordé. En effet, avec l’arrêt "Cauchoix", le juge administratif a procédé à une extension des pouvoirs de police du cimetière du maire au détriment de la compétence en matière de gestion de cette parcelle du domaine public (CE, 20 févr. 1946, Cauchoix : Rec. CE., p. 53). Dès lors, les pouvoirs de police englobent ce qu’il conviendrait de qualifier de pouvoirs de gestion du domaine public en dehors de cet espace public particulier qu’est le cimetière.
Certains auteurs expliquent cet élargissement de compétence au profit du maire par la nécessité, pour le juge, de protéger la liberté des particuliers dans le cimetière et le droit qu’ils possèdent d’honorer leurs morts. En effet, dans le cadre de ses pouvoirs de police, le maire est limité par leur objet - maintien de l’ordre, neutralité et décence - alors que la gestion d’une parcelle du domaine public permet de viser d’autres objectifs d’intérêt général (V. notamment, M.-T. Viel, Droit funéraire et gestion des cimetières : "Administration locale", Berger-Levrault, 2e éd. 1999, p. 272).
3 - La responsabilité engagée pour non-respect de la lettre du contrat
La responsabilité de la commune de Montainville est engagée en l’espèce parce qu’elle n’a pas respecté le contrat conclu avec le grand-père des requérantes, en autorisant l’inhumation de plusieurs corps dans une concession fondée pour la seule inhumation du fils du concessionnaire. S’il n’est pas nécessaire de revenir longuement sur l’exigence de la faute simple plutôt que la faute lourde à partir de la fin des années 1990 (V. D. Dutrieux, Activités funéraires, fiche n° 007 in C. Ribot [dir.], Les collectivités territoriales et leurs responsabilités : coll. Juris-Compact, éd. JurisClasseur, févr. 2003), le juge ayant suivi en cela un mouvement général du droit administratif, il convient d’observer que le juge ne qualifie pas l’atteinte portée au droit des ayants cause de la concession comme étant constitutive d’une emprise irrégulière (la violation des droits des requérants n’est pas d’une telle gravité que la théorie de la voie de fait aurait pu trouver à s’appliquer en l’espèce). Or, il est possible de rappeler que, lors d’une telle atteinte, la compétence en matière de responsabilité devient judiciaire (CE, 12 déc. 1986, Mme Barjot c/ Cne de Lanespède : Dr. adm. 1987 comm. 89). La constatation d’une emprise irrégulière, c’est-à-dire d’une atteinte (une occupation ou une dépossession, temporaire ou définitive, partielle ou totale, commise par l’Administration, sur une propriété immobilière.
– V. R. Chapus, Droit administratif général : 11e éd., t. 1, Montchrestien 1997, n° 1086, p. 778) à une propriété privée commise par l’Administration, a pour effet de donner compétence au juge judiciaire pour indemniser le préjudice subi par le propriétaire. Bien que le concessionnaire ne possède pas un véritable droit de propriété sur la concession, mais un droit réel immobilier d’une nature particulière (T. confl., 6 juil. 1981, Jacquot c/ Cne de Maixe : Gaz. Pal. 1982, p. 290, note M. Melin), la théorie de l’emprise irrégulière est étendue aux concessions funéraires (TA Versailles, 19 déc. 1989, Flageolet-Lardenois ; Rec. TA 1990, p. 62. – CAA Nancy, 2 juil. 1991 n° 89NC01389, Cts Tahir. - Cass. 1re civ. 29 mai 2001, Gérard Camy c/ Cne de Lagor : Collectivités territoriales - Intercommunalité, déc. 2001, comm. 293, note D. Dutrieux).
4 - L’absence d’emprise irrégulière
Toutefois, l’inhumation par erreur du corps d’une personne étrangère à la famille titulaire de la concession a certes engagé la responsabilité de l’Administration, mais n’a pas constitué aux yeux du juge administratif, une emprise irrégulière (TA Lille, 11 mars 1999, M. Belkacem Kheddache, Mme Dehbia Kheddache c/ Cne de Maubeuge : AJDA 1999, p. 1026, note D. Dutrieux). A fortiori, en l’espèce, l’erreur sur la nature de la concession - qui n’a pas dépossédé les requérants de la sépulture - et l’inhumation de membres de la famille, dans son acception caractéristique - puisque s’y trouvent les conjoints du concessionnaires et de ses ayants cause - en matière de concession funéraire ne pouvait logiquement amener à reconnaître une emprise irrégulière. Néanmoins, il est possible de rappeler que les requérantes ne peuvent obtenir l’exhumation des défunts inhumés dans la concession où repose la dépouille de leur père, et notamment ne pourront, sauf accord du plus proche parent de ce défunt, faire exhumer le corps de la personne dont l’inhumation a provoqué ce contentieux (TA Caen, 19 mars 2002, Harel : Collectivités territoriales - Intercommunalité, juin 2002, p. 16). Les conséquences de la faute du maire sont plus importantes que l’arrêt peut le laisser penser puisqu’il n’y aura pas, en quelque sorte, de "remise en état" de la sépulture telle qu’elle aurait dû être.
Outre les dommages et intérêts (nécessairement symboliques s’agissant d’un préjudice moral, les requérantes ne pouvant par ailleurs arguer d’avoir été privées du droit d’être inhumées dans la sépulture), la commune va devoir rembourser les frais des requérantes au titre de l’article L. 761-1 du Code de la justice administrative (à hauteur de 1 000 € chacune). Force est d’admettre que la sanction n’est pas purement symbolique pour une commune modeste.
Cet arrêt doit donc amener les communes et leurs maires à toujours vérifier les titres des concessions avant d’accorder les autorisations d’inhumation sollicitées, les termes du contrat devant être respectés.
Damien Dutrieux,
consultant au CRIDON Nord-Est, maître de conférences associé à l’Université de Valenciennes
consultant au CRIDON Nord-Est, maître de conférences associé à l’Université de Valenciennes
| Annexe CAA Versailles, 6 juil. 2010, n°08VE02943 (...) Sur la compétence de la juridiction administrative : Considérant que Mme A, épouse D, et Mme A, épouse C, demandent réparation du préjudice moral que leur auraient causé les fautes commises par le maire de la commune de Montainville en autorisant l’inhumation de plusieurs corps dans la concession acquise en 1942 par leur grand-père, M. Paul E, pour y fonder la sépulture particulière de leur père, M. Jules E ; qu’ainsi, contrairement à ce que soutient la commune de Montainville, le litige n’oppose pas des personnes privées entre elles ; que, dès lors, le litige ressortit à la compétence de la juridiction administrative ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : Considérant que la commune de Montainville soutient que les requérantes sont dépourvues de qualité à agir au motif qu’elles n’établiraient pas leur qualité d’ayants droit du fondateur de la sépulture ; que, toutefois, et en tout état de cause, les requérantes, en leur qualité de filles de M. Jules E, justifient d’un intérêt à agir en réparation du préjudice moral que leur aurait causé l’inhumation d’autres défunts dans la concession acquise au profit de leur père ; que la commune de Montainville n’est, dès lors, pas fondée à soutenir que leur demande n’était pas recevable ; Au fond : Considérant qu’il résulte de l’instruction que l’acte de concession de terrain dans le cimetière de la commune de Montainville, en date du 26 mars 1942, au profit de M. Paul E, grand-père des requérantes, stipule que le terrain est concédé, à perpétuité, pour y fonder la sépulture particulière de M. Jules E, père des intéressées ; que, comme le font valoir les requérantes, aucun document écrit n’établit que M. Paul E aurait décidé de modifier, comme sa qualité de titulaire de la concession le lui aurait permis, la destination de ladite concession et de lui de conférer le caractère d’une concession de famille ; qu’en particulier, la seule circonstance qu’il y a été inhumé en 1957 n’est pas de nature à établir que telle était sa volonté ; que, dès lors, les requérantes sont fondées à soutenir que le maire de la commune de Montainville a méconnu les stipulations de l’acte de concession et commis une faute en autorisant l’inhumation de leur grand-père, puis d’autres membres de la famille, dans la concession initialement acquise pour y fonder la sépulture particulière de leur père ; Considérant, en revanche, que s’il résulte de l’instruction qu’ont été inhumés dans la concession litigieuse, outre M. Paul E, Mme Jeanne Rudelle, épouse de M. Paul E et grand-mère des requérantes, et Mme Paulette Bonhoure, épouse de M. Gottin, lui-même petit-fils de M. Paul E, il n’est pas établi que, comme Mme A, épouse D, et Mme A, épouse C se bornent à l’alléguer, le maire de la commune de Montainville aurait autorisé l’inhumation d’une personne étrangère à leur famille dans cette concession ; que les requérantes ne sauraient, dès lors, rechercher la responsabilité de la commune de Montainville à ce titre ; Considérant qu’il sera fait, dans les circonstances de l’espèce, une juste appréciation du préjudice moral subi par les requérantes du fait de l’inhumation d’autres membres de la famille dans la concession acquise pour y fonder la sépulture particulière de leur père, en condamnant la commune de Montainville à leur verser, à chacune, la somme de 1 500 € ; que cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 2 déc. 2005, date de réception par la commune de Montainville de la demande indemnitaire des intéressées ; Considérant qu’il résulte de ce qui précède que Mme A, épouse D, et Mme A, épouse C, sont fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande ; (...) |
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